Las fuentes del Derecho Administrativo. Concepto y clases. La jerarquía de las fuentes.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra los textos consolidados de la Constitución Española, el Código Civil (Título Preliminar), la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Es un tema de teoría general del Derecho que sirve de cimiento a todo el bloque de Derecho Administrativo: aquí se estudia el sistema de fuentes en su conjunto y su jerarquía; el detalle de la ley y del reglamento se desarrolla en el Tema 14 («La Ley. Tipos de leyes. Disposiciones del Gobierno con fuerza de ley: decreto-ley y decreto legislativo. El Reglamento: concepto, clases y límites. Los principios generales del Derecho»). El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. El concepto de fuente del Derecho y el sistema de fuentes
• 2. Las peculiaridades del sistema de fuentes en el Derecho Administrativo
• 3. La clasificación de las fuentes
• 4. La Constitución como fuente suprema
• 5. Los tratados internacionales y el Derecho de la Unión Europea
• 6. La ley: concepto y tipos
• 7. Las normas del Gobierno con fuerza de ley: decreto-ley y decreto legislativo
• 8. El reglamento y la potestad reglamentaria
• 9. La costumbre y el precedente administrativo
• 10. Los principios generales del Derecho
• 11. La jurisprudencia
• 12. El principio de jerarquía normativa y el principio de competencia
• 13. La reserva de ley y la congelación de rango
• 14. Publicidad, entrada en vigor y eficacia de las normas
• 15. Esquema de repaso
• 16. Ideas fuerza

1. El concepto de fuente del Derecho y el sistema de fuentes

La expresión fuentes del Derecho alude, en su acepción más extendida, a los modos o formas de producción de las normas jurídicas: los cauces a través de los cuales una regla se incorpora al ordenamiento y adquiere fuerza obligatoria. La doctrina distingue tradicionalmente entre las fuentes en sentido material —los poderes o fuerzas sociales con capacidad para crear Derecho (las Cortes Generales, el Gobierno, las Comunidades Autónomas, la comunidad que genera una costumbre)— y las fuentes en sentido formal —las categorías o tipos de norma en que ese Derecho se manifiesta (la ley, el reglamento, la costumbre)—. Cuando el temario habla de «las fuentes» se refiere, sobre todo, a este segundo sentido: al catálogo de formas normativas y a las reglas que ordenan sus relaciones. La distinción no es meramente académica: cuando se dice que las Cortes Generales son «fuente» del Derecho se alude a la fuente material (el poder que lo crea), y cuando se dice que la ley es «fuente» se alude a la fuente formal (el tipo de norma resultante). Una tercera acepción, más antigua, llama «fuentes» a los documentos o textos en que las normas constan (el Boletín Oficial del Estado, la colección legislativa); es la acepción menos técnica y la que menos interesa aquí. Lo relevante para el Derecho Administrativo es el elenco de formas normativas —Constitución, tratado, ley, norma con fuerza de ley, reglamento, costumbre y principios generales— y su ordenación jerárquica y competencial.

El punto de partida positivo del sistema español es el artículo 1 del Código Civil, que abre el Título Preliminar con una enumeración de vocación general para todo el ordenamiento: «Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho» (art. 1.1). Esta tríada —ley, costumbre y principios generales— es la columna vertebral del sistema de fuentes, y el propio artículo la completa con reglas capitales que conviene retener desde el principio: la jerarquía («carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior», art. 1.2); el carácter subsidiario de la costumbre («solo regirá en defecto de ley aplicable», art. 1.3) y de los principios generales («se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico», art. 1.4); la posición de los tratados internacionales (art. 1.5); la función de la jurisprudencia, que «complementará el ordenamiento jurídico» (art. 1.6); y el deber inexcusable de los jueces de «resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido» (art. 1.7). Este último apartado es esencial: la existencia de un sistema de fuentes cerrado y jerarquizado es lo que hace posible que no haya laguna sin solución. El juez no puede excusarse en la oscuridad o el silencio de la ley: si no hay ley aplicable, acudirá a la costumbre; si tampoco, a los principios generales; y siempre podrá integrar las lagunas mediante la analogía (art. 4.1 CC), salvo en las materias en que esta se prohíbe (leyes penales, excepcionales y temporales, art. 4.2 CC).

El ordenamiento jurídico no es, pues, un simple montón de normas, sino un sistema: un conjunto ordenado, dotado de unidad y coherencia, en el que cada norma ocupa una posición y en el que existen reglas para resolver los conflictos entre ellas (jerarquía, competencia, temporalidad y especialidad). La Constitución corona este sistema: su artículo 9.1 proclama que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico», y su artículo 9.3 garantiza, entre otros, el principio de legalidad, la jerarquía normativa y la publicidad de las normas. Por eso, aunque el Código Civil de 1889 sea el texto que enuncia la tríada de fuentes, hoy hay que leerlo a la luz de la Constitución de 1978, que ha situado en la cúspide una norma suprema, ha reconocido la pluralidad de ordenamientos (estatal, autonómico y local) y ha integrado a España en la Unión Europea.

2. Las peculiaridades del sistema de fuentes en el Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo no tiene un sistema de fuentes distinto del general, pero sí presenta peculiaridades muy marcadas en el peso relativo de cada una de ellas, hasta el punto de que el estudio de las fuentes es una de las materias más características de esta rama. Conviene fijarlas con claridad porque son un clásico de examen.

Primera peculiaridad: el protagonismo de la ley y, sobre todo, del reglamento. El Derecho Administrativo es un Derecho fundamentalmente escrito y de origen estatal en sentido amplio (estatal, autonómico y local). La ley es la fuente primaria, pero la nota más distintiva es el papel del reglamento: la Administración no es solo destinataria del Derecho, sino que lo crea, dictando normas jurídicas de rango inferior a la ley. El reglamento es, así, la fuente característica del Derecho Administrativo, y su volumen supera con mucho al de las leyes. Esta doble condición de la Administración —creadora de normas (mediante la potestad reglamentaria) y a la vez sometida a ellas— es la clave del tema: el artículo 103.1 de la Constitución subraya que la Administración actúa «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho», de modo que su potestad normativa está siempre subordinada a la ley.

Segunda peculiaridad: el papel muy reducido de la costumbre. Mientras que en el Derecho privado la costumbre conserva cierta vigencia, en el Derecho Administrativo su juego es mínimo, porque el principio de legalidad exige que la actuación administrativa se apoye en normas escritas y no en usos sociales. La costumbre solo opera en Derecho Administrativo cuando una ley expresamente se remite a ella (por ejemplo, el régimen de Concejo Abierto, los aprovechamientos comunales o determinados tribunales consuetudinarios).

Tercera peculiaridad: la enorme importancia de los principios generales del Derecho. Frente a la debilidad de la costumbre, los principios generales tienen en el Derecho Administrativo un peso decisivo. Muchas de las reglas capitales de esta rama nacieron como principios destilados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y por la doctrina del Consejo de Estado antes de positivizarse en las leyes: la proporcionalidad, la buena fe, la confianza legítima, la interdicción de la arbitrariedad, el enriquecimiento injusto o el non bis in idem. Hoy muchos figuran ya en normas escritas (por ejemplo, en el artículo 3 de la LRJSP), pero su origen y su función informadora siguen siendo característicos.

Cuarta peculiaridad: la pluralidad de ordenamientos. El Derecho Administrativo español no procede de un único centro de producción normativa. Conviven el ordenamiento estatal, los ordenamientos autonómicos (con sus propias leyes y reglamentos) y el ordenamiento local (con las ordenanzas y reglamentos de los entes locales), y por encima de todos, el Derecho de la Unión Europea, que se integra en los ordenamientos internos con primacía. Las relaciones entre estos ordenamientos no siempre se resuelven por jerarquía —una ley autonómica no es «inferior» a una ley estatal— sino, con frecuencia, por el principio de competencia, que estudiaremos más adelante.

Quinta peculiaridad: el Derecho Administrativo es un Derecho público estatutario y de la autotutela. A diferencia del Derecho privado, que regula relaciones entre iguales, el Derecho Administrativo regula a un sujeto —la Administración— dotado de prerrogativas (la presunción de validez y la ejecutividad de sus actos, la ejecución forzosa, la potestad sancionadora, la expropiación) y sometido, a cambio, a un régimen de garantías para el ciudadano (procedimiento, motivación, recursos, control judicial). Esa posición singular explica que el sistema de fuentes esté tan fuertemente presidido por el principio de legalidad: toda potestad administrativa ha de tener cobertura en una norma, y la Administración solo puede hacer aquello para lo que está habilitada. De ahí que la costumbre, que no ofrece esa cobertura formal, apenas juegue, y que la ley y el reglamento sean las fuentes dominantes.

3. La clasificación de las fuentes

Las fuentes admiten varias clasificaciones que ayudan a ordenar el estudio. Las más útiles para el examen son las siguientes.

Fuentes directas e indirectas. Son fuentes directas (o inmediatas) las que contienen y crean la norma jurídica: la Constitución, la ley, las normas con fuerza de ley, el reglamento y la costumbre. Son fuentes indirectas (o mediatas, o aclaratorias) las que no crean la norma pero contribuyen a fijar su sentido o a integrar el ordenamiento: señaladamente la jurisprudencia y la doctrina científica. Los principios generales del Derecho ocupan una posición mixta: son fuente directa subsidiaria (se aplican en defecto de ley y costumbre) pero también cumplen una función indirecta e informadora de todo el ordenamiento.

Fuentes escritas y no escritas. Son escritas la Constitución, los tratados, la ley, las normas con fuerza de ley y el reglamento; son no escritas la costumbre y, en su origen, buena parte de los principios generales. La preponderancia de las fuentes escritas es, como hemos visto, una nota del Derecho Administrativo.

Fuentes primarias y subsidiarias. La ley (y las normas con su rango) es la fuente primaria; la costumbre es subsidiaria de primer grado (rige «en defecto de ley aplicable», art. 1.3 CC) y los principios generales son subsidiarios de segundo grado (se aplican «en defecto de ley o costumbre», art. 1.4 CC). Esta gradación de subsidiariedad es una de las claves del artículo 1 del Código Civil.

Fuentes según su autor. Cabe distinguir las normas del Estado (con rango de ley y reglamentarias), de las Comunidades Autónomas (leyes y reglamentos autonómicos), de los entes locales (ordenanzas y reglamentos) y de la Unión Europea (reglamentos, directivas y decisiones). Esta clasificación remite al principio de competencia y a la distribución territorial del poder. A ella se superpone hoy el Derecho de la Unión Europea, que no es «Derecho extranjero» ni un simple tratado más, sino un ordenamiento propio que se integra en el interno con primacía y del que emanan fuentes específicas (reglamentos, directivas y decisiones). Y, en el plano de las fuentes indirectas, junto a la jurisprudencia se sitúa la doctrina científica —las opiniones de los estudiosos del Derecho—, que no crea ni complementa formalmente el ordenamiento pero influye en su interpretación y en la evolución legislativa. Ninguna de estas fuentes indirectas obliga por sí misma: su valor es persuasivo y auxiliar.

Una advertencia importante: no todo lo que produce la Administración es fuente del Derecho. Los actos administrativos (una resolución que reconoce una pensión, una sanción) no son normas, sino aplicación de las normas a casos concretos; se agotan con su cumplimiento y no innovan el ordenamiento. Y las instrucciones y órdenes de servicio mediante las que un órgano dirige la actividad de sus órganos dependientes (art. 6 de la LRJSP) tampoco son reglamentos: son actos internos de la organización, de modo que su incumplimiento «no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados» (art. 6.2 LRJSP), sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria. La distinción entre norma (reglamento) y acto (incluida la instrucción interna) es una de las más finas y preguntadas del tema.

4. La Constitución como fuente suprema

La Constitución de 1978 es la norma suprema del ordenamiento y su primera fuente. No es una mera declaración programática, sino una norma jurídica directamente aplicable que vincula a todos los poderes públicos y a los ciudadanos (art. 9.1). Como norma suprema, cumple una doble función en el sistema de fuentes. De un lado, es parámetro de validez de todas las demás normas: ninguna puede contradecirla, y el control de esa conformidad corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional (a través del recurso y la cuestión de inconstitucionalidad para las normas con rango de ley) y a los jueces ordinarios (que inaplican los reglamentos ilegales o inconstitucionales). De otro lado, es norma directamente aplicable, invocable ante los tribunales, especialmente en materia de derechos fundamentales (recurso de amparo, art. 53.2).

Su posición de supremacía se apoya en varios preceptos. El artículo 9.1 establece la sujeción de ciudadanos y poderes públicos a la Constitución «y al resto del ordenamiento jurídico», colocándola a la cabeza de ese ordenamiento. El artículo 9.3 garantiza expresamente la jerarquía normativa, cuya cúspide ocupa la propia Constitución. Y la rigidez de su procedimiento de reforma (Título X, arts. 166 a 169), mucho más agravado que el de la ley ordinaria, refuerza esa superioridad: la Constitución no puede ser modificada por el legislador ordinario. El artículo 1.1 proclama, además, los valores superiores del ordenamiento —libertad, justicia, igualdad y pluralismo político—, que orientan la interpretación de todas las normas.

De la supremacía constitucional derivan dos consecuencias prácticas para el funcionario. Primera: toda norma —ley o reglamento— debe interpretarse de conformidad con la Constitución (interpretación conforme), prefiriendo, entre varias lecturas posibles, la que la respete. Segunda: existe un sistema de garantías que asegura la primacía constitucional, desde la inconstitucionalidad de las leyes hasta la nulidad de pleno derecho de los reglamentos que vulneren la Constitución (art. 47.2 LPAC).

La entrada en vigor de la Constitución tuvo, además, una eficacia derogatoria inmediata: su disposición derogatoria dejó sin efecto cuantas disposiciones se opusieran a ella, de modo que el Derecho preconstitucional incompatible quedó derogado (los jueces ordinarios pueden apreciar esa derogación, sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad, respecto de las normas anteriores a 1978). Y su supremacía se proyecta sobre la interpretación de todo el ordenamiento: el principio de interpretación conforme obliga a entender las normas del modo en que resulten compatibles con la Constitución, y solo cuando ninguna interpretación conforme es posible procede declarar su inconstitucionalidad o su nulidad. La Constitución es, por ello, no solo la primera de las fuentes, sino la norma que da unidad y sentido a todas las demás.

5. Los tratados internacionales y el Derecho de la Unión Europea

Los tratados internacionales son acuerdos celebrados por España con otros sujetos de Derecho internacional. Su incorporación al ordenamiento interno la regula el artículo 96.1 de la Constitución: «Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno». En el mismo sentido, el artículo 1.5 del Código Civil precisa que las normas de los tratados «no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado». La publicación oficial es, pues, el requisito que convierte al tratado en Derecho interno aplicable.

La posición jerárquica del tratado es singular: se sitúa por debajo de la Constitución —de ahí el control previo de constitucionalidad de los tratados del artículo 95, que obliga a reformar la Constitución antes de ratificar un tratado que la contradiga— pero con una fuerza pasiva reforzada frente a la ley: conforme al artículo 96.1, sus disposiciones «solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional». Esto significa que una ley interna posterior no puede derogar ni modificar un tratado: si lo contradice, prevalece el tratado. Por eso suele decirse que el tratado ocupa una posición supralegal aunque infraconstitucional.

La Constitución distingue tres vías de intervención de las Cortes según la materia del tratado: los tratados que atribuyen a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución requieren ley orgánica (art. 93; es la vía por la que España se integró en las Comunidades Europeas mediante la LO 10/1985); determinados tratados de especial trascendencia (políticos, militares, que afecten a la integridad territorial o a los derechos del Título I, que impliquen obligaciones financieras o que exijan medidas legislativas) requieren la previa autorización de las Cortes Generales (art. 94.1); y de los demás tratados, el Gobierno solo debe informar inmediatamente al Congreso y al Senado (art. 94.2). La tramitación interna de los tratados se regula hoy en la Ley 25/2014, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.

La primacía de la Constitución sobre los tratados se garantiza mediante un control previo de constitucionalidad: conforme al artículo 95 CE, «la celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional», y el Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción. Este mecanismo se activó, por ejemplo, con motivo del Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa (Declaración 1/2004). El sistema español de recepción de los tratados es monista con matices: el tratado se incorpora al ordenamiento por su publicación, sin necesidad de una ley de transposición, a diferencia de la directiva europea. Y, una vez incorporado, prevalece sobre la ley interna incompatible, sin que ello suponga declarar inconstitucional a la ley: se trata de un problema de aplicación preferente, no de validez.

La Ley 25/2014 distingue, además, tres categorías que conviene no confundir: los tratados internacionales (los verdaderos acuerdos regidos por el Derecho internacional, con la tramitación de los arts. 93 a 96 CE), los acuerdos internacionales administrativos (que ejecutan o concretan un tratado ya existente, en el ámbito propio de un órgano administrativo y sin crear nuevas obligaciones) y los acuerdos internacionales no normativos o de intenciones (los llamados memorandos de entendimiento, que expresan compromisos políticos pero no crean obligaciones jurídicas ni, por tanto, son fuente del Derecho). Solo los primeros forman parte del sistema de fuentes en sentido propio; los terceros ni siquiera obligan jurídicamente.

Mención aparte merece el Derecho de la Unión Europea, que se estudia con detalle en los Temas 10 y 11. Basta aquí recordar que la Unión posee un ordenamiento jurídico propio, integrado en el de los Estados miembros, con un Derecho originario (los Tratados) y un Derecho derivado (reglamentos, directivas y decisiones, art. 288 TFUE). Sus dos notas capitales son la primacía —el Derecho de la Unión se aplica con preferencia sobre la norma interna incompatible, que el juez nacional inaplica— y el efecto directo —determinadas normas europeas crean derechos que los particulares invocan directamente ante los tribunales—. El reglamento europeo es directamente aplicable y no se transpone; la directiva obliga en cuanto al resultado y exige transposición. Para la Seguridad Social, la coordinación de los sistemas nacionales se articula por reglamentos europeos directamente aplicables, lo que hace de este bloque una fuente cotidiana del trabajo administrativo.

6. La ley: concepto y tipos

La ley, en sentido formal, es la norma escrita, de rango superior al reglamento y subordinada solo a la Constitución y a los tratados, que emana del poder legislativo (las Cortes Generales o las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas) a través del procedimiento legislativo. Es la fuente primaria del ordenamiento y la expresión de la voluntad popular representada. Su detalle corresponde al Tema 14; aquí basta situarla en el sistema de fuentes y recordar sus tipos principales.

En el ordenamiento estatal, la distinción capital es la que separa la ley orgánica de la ley ordinaria. Conforme al artículo 81 de la Constitución, son leyes orgánicas «las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución», y su aprobación, modificación o derogación «exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto» (art. 81.2). La ley orgánica se caracteriza, pues, por una reserva material tasada y por una mayoría reforzada. La relación entre ley orgánica y ley ordinaria no es de jerarquía sino de competencia: cada una tiene su ámbito material propio; una ley ordinaria que invadiera la reserva de ley orgánica sería inconstitucional, y una ley orgánica que regulara materias no reservadas tendría, en esa parte, el valor de ley ordinaria.

Junto a esta distinción existen otros tipos de ley que conviene conocer: las leyes de bases (que delegan en el Gobierno la elaboración de un texto articulado), las leyes de armonización (art. 150.3), las leyes marco y de transferencia o delegación (art. 150.1 y 150.2), y las leyes de presupuestos, con su régimen singular (art. 134). En cuanto a las leyes autonómicas, tienen el mismo rango que las estatales: su relación con estas se rige por el principio de competencia (cada legislador en su ámbito material, conforme al bloque de constitucionalidad), no por el de jerarquía. Todas estas categorías se examinan en el Tema 14. Lo esencial para el sistema de fuentes es que la ley posee fuerza de ley en un doble sentido: una fuerza activa (capacidad para innovar el ordenamiento y modificar o derogar normas anteriores de igual o inferior rango) y una fuerza pasiva (resistencia a ser modificada por normas de rango inferior, señaladamente por el reglamento). De esa fuerza pasiva deriva que el reglamento no pueda contradecir la ley, y de la reserva de ley que no pueda siquiera entrar en las materias que la Constitución confía al legislador. La ley se elabora, además, por un procedimiento legislativo público y participado (arts. 87 a 91 CE), lo que le confiere una legitimidad democrática de la que el reglamento carece.

7. Las normas del Gobierno con fuerza de ley: decreto-ley y decreto legislativo

La Constitución admite que, de forma excepcional, el Gobierno dicte normas con rango o fuerza de ley, esto es, con la misma posición jerárquica que la ley y, por tanto, con capacidad para innovar el Derecho legal y solo controlables por el Tribunal Constitucional. Son dos figuras que hay que distinguir con precisión.

El decreto-ley (artículo 86) es una disposición legislativa provisional que el Gobierno puede dictar «en caso de extraordinaria y urgente necesidad». Tiene límites materiales tasados: no puede afectar «al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general» (art. 86.1). Y está sujeto a un control parlamentario inmediato: en el plazo de treinta días desde su promulgación debe someterse al Congreso de los Diputados, que se pronunciará expresamente sobre su convalidación o derogación (art. 86.2); durante ese plazo, las Cortes pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3). El decreto-ley nace, pues, ya en vigor, pero necesita la ratificación del Congreso para consolidarse. El límite de «no afectar» a los derechos, deberes y libertades del Título I no significa que el decreto-ley no pueda incidir en ninguna materia relacionada con ellos, sino que no puede regular su régimen general ni contradecir su contenido esencial: el Tribunal Constitucional interpreta el verbo «afectar» en un sentido intermedio, ni tan amplio que vacíe la figura ni tan estricto que la deje sin límites. En la práctica, el decreto-ley es un instrumento muy utilizado en materia económica y social —por ejemplo, para la revalorización de las pensiones o para medidas urgentes de Seguridad Social—, precisamente por su idoneidad para atender situaciones de urgencia; de ahí que su control por el Tribunal Constitucional tenga tanta importancia práctica.

El decreto legislativo (artículos 82 a 85) es la norma con rango de ley que el Gobierno dicta por delegación expresa de las Cortes. La delegación legislativa «deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo» (art. 82.2). Ha de otorgarse «de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio», se agota por su uso y no cabe subdelegación (art. 82.3). Hay, por tanto, dos modalidades: los textos articulados (a partir de una ley de bases que fija principios y criterios) y los textos refundidos (que reúnen y, en su caso, regularizan, aclaran y armonizan varias leyes; así se elaboró, por ejemplo, el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, el TRLGSS, mediante el Real Decreto Legislativo 8/2015). La diferencia esencial con el decreto-ley es que el decreto legislativo presupone una habilitación previa de las Cortes, mientras que el decreto-ley nace de la propia urgencia y se somete a control a posteriori.

El control de una y otra figura también difiere. El decreto-ley, como norma con rango de ley, solo puede ser enjuiciado por el Tribunal Constitucional, que controla tanto el respeto de sus límites materiales como la concurrencia real del presupuesto habilitante —la «extraordinaria y urgente necesidad»—, que no puede ser un uso abusivo o arbitrario de la figura. El decreto legislativo plantea una particularidad: en la medida en que el Gobierno exceda los términos de la delegación (lo que se conoce como ultra vires), la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia entienden que ese exceso degrada el rango de la norma en la parte viciada, que pasa a poder ser controlada también por la jurisdicción contencioso-administrativa (además del control del Tribunal Constitucional y del que las propias leyes de delegación puedan prever, art. 82.6 CE). Ambas figuras se estudian a fondo en el Tema 14.

8. El reglamento y la potestad reglamentaria

El reglamento es toda norma jurídica de carácter general dictada por la Administración con valor subordinado a la ley. Es la fuente característica del Derecho Administrativo y la más abundante. Se diferencia de la ley por su autor (la Administración, no el Parlamento) y por su rango (inferior a la ley), y se diferencia del acto administrativo en que el reglamento innova el ordenamiento con vocación de generalidad y permanencia, mientras que el acto lo aplica a un caso concreto y se agota con su cumplimiento.

La potestad reglamentaria —el poder de dictar reglamentos— la reconoce el artículo 97 de la Constitución al Gobierno, que «ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». La ley que la desarrolla es hoy el artículo 128 de la Ley 39/2015 (LPAC), según el cual «el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas… y a los órganos de gobierno locales» (art. 128.1). Conviene retener bien la ubicación: la potestad reglamentaria y los principios de buena regulación están en la Ley 39/2015 (LPAC), Título VI (arts. 127 a 133), no en la Ley 40/2015.

El artículo 128 fija también los límites esenciales del reglamento. Los reglamentos «no podrán vulnerar la Constitución o las leyes» ni regular «aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas» —es decir, no pueden invadir la reserva de ley— y, «sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público» (art. 128.2). Y consagra la jerarquía interna: «las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior» (art. 128.3). Ese orden jerárquico, para la Administración del Estado, lo fija el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, del Gobierno, en dos niveles: primero, las disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente del Gobierno o acordado en Consejo de Ministros; y segundo, las aprobadas por orden ministerial. Las decisiones de las comisiones delegadas del Gobierno revisten precisamente la forma de orden del ministro competente (art. 24.1.e), de modo que se sitúan en ese segundo escalón. No es un dato menor: un reglamento aprobado por orden ministerial no puede contradecir uno aprobado por real decreto.

El artículo 129 LPAC añade los principios de buena regulación, a los que debe ajustarse toda iniciativa normativa: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, debidamente justificados en el preámbulo o en la exposición de motivos.

Las clases de reglamento se estudian a fondo en el Tema 14, pero conviene tener presentes las tres clasificaciones principales. Por su relación con la ley, se distinguen los reglamentos ejecutivos (que desarrollan o complementan una ley y para los que se exige el dictamen del Consejo de Estado), los independientes (que regulan materias no reguladas por ley y no reservadas a ella, típicamente en el ámbito organizativo) y los de necesidad (dictados en situaciones extraordinarias). Por su procedencia, hay reglamentos estatales, autonómicos y locales. Y por sus destinatarios, reglamentos jurídicos o normativos (que afectan a los ciudadanos) y administrativos u organizativos (que ordenan la propia Administración). El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se regula en el artículo 26 de la Ley 50/1997 y comprende, entre otros trámites, la consulta pública previa (art. 133 LPAC y art. 26.2 Ley 50/1997, con un plazo no inferior a quince días naturales), la elaboración de una Memoria del Análisis de Impacto Normativo (que valora el impacto económico, presupuestario, por razón de género y sobre la distribución de competencias), los informes preceptivos (entre ellos el de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente), el trámite de audiencia e información pública a los interesados y, cuando procede, el dictamen del Consejo de Estado. El Gobierno aprueba, además, un Plan Anual Normativo (art. 25 Ley 50/1997, antes del 30 de abril de cada año) con las iniciativas legislativas y reglamentarias previstas.

El reglamento ilegal está sometido a un doble control. El directo se ejerce mediante el recurso contencioso-administrativo contra la propia disposición general, cuya estimación conlleva su nulidad de pleno derecho (art. 47.2 LPAC, que declara nulas «las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior»). El control indirecto permite impugnar el acto de aplicación de un reglamento fundándose en la ilegalidad de este; y, si el juez que anula el acto no es competente para anular el reglamento, plantea la cuestión de ilegalidad ante el tribunal que sí lo es (arts. 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Además, los jueces y tribunales tienen el deber de inaplicar los reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía (art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

Una regla capital que ordena la relación entre el reglamento y los actos es la inderogabilidad singular de los reglamentos, recogida en el artículo 37 de la LPAC: «las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general» (art. 37.1). Es decir, ni siquiera el ministro puede, mediante una resolución singular, dispensar a alguien del cumplimiento de un reglamento —aunque él mismo lo hubiera aprobado—; para excepcionarlo tendría que modificar el propio reglamento. El acto que vulnere un reglamento es nulo (art. 37.2). Esta regla protege la igualdad y la sujeción de la Administración a sus propias normas.

Conviene, por último, situar el ordenamiento local dentro del sistema de fuentes. Los municipios, provincias e islas tienen reconocida por ley la potestad reglamentaria y de autoorganización (art. 4.1.a de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local), que ejercen mediante ordenanzas (normas de eficacia externa que regulan la actividad de los ciudadanos, art. 84.1.a LBRL), el reglamento orgánico (que ordena la propia corporación) y los bandos del alcalde. Las ordenanzas locales son verdaderos reglamentos y, como tales, se subordinan a la Constitución, a la ley y a los reglamentos estatales y autonómicos; su relación con estos combina la jerarquía con la autonomía local constitucionalmente garantizada (arts. 137 y 140 CE). Baste recordar de nuevo, para cerrar, la distinción entre el reglamento (norma) y las circulares, instrucciones y órdenes de servicio (art. 6 LRJSP), que son actos internos de dirección de la organización y no fuentes del Derecho: no innovan el ordenamiento, no vinculan a los ciudadanos y su incumplimiento no invalida por sí solo los actos dictados.

9. La costumbre y el precedente administrativo

La costumbre es la norma jurídica creada e impuesta por el uso social reiterado, con la convicción de su obligatoriedad. Es la segunda de las fuentes que enumera el artículo 1 del Código Civil, pero con un carácter marcadamente subsidiario: conforme al artículo 1.3, «la costumbre solo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público, y que resulte probada». De esta definición derivan sus requisitos: que exista un uso reiterado y uniforme, que no haya ley aplicable (subsidiariedad), que no sea contraria a la moral ni al orden público, y que quien la invoque la pruebe (a diferencia de la ley, que no necesita prueba). El propio artículo 1.3 equipara a la costumbre «los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad».

La doctrina distingue tres clases de costumbre según su relación con la ley: secundum legem (según la ley, cuando esta se remite a ella), praeter legem (al margen de la ley, para llenar un vacío) y contra legem (contraria a la ley). La costumbre contra legem no es admisible en nuestro Derecho, porque el artículo 1.3 exige que rija «en defecto de ley». En el Derecho Administrativo, además, el juego de la costumbre es muy reducido por exigencia del principio de legalidad: solo se admite cuando una ley expresamente la llama. Ejemplos legales de remisión a la costumbre son el régimen de Concejo Abierto (art. 140 CE y legislación local, que se rige por «los usos, costumbres y tradiciones locales»), los aprovechamientos comunales y de montes vecinales en mano común, o instituciones consuetudinarias como el Tribunal de las Aguas de Valencia.

Cosa distinta de la costumbre es el precedente administrativo: la práctica reiterada de la Administración al resolver asuntos iguales. El precedente no es fuente del Derecho —no crea normas— pero sí vincula relativamente a la Administración por exigencia de los principios de igualdad (art. 14 CE) e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE): la Administración puede apartarse de su precedente, pero debe motivar el cambio de criterio. Así lo recoge la LPAC al exigir motivación de «los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes» (art. 35.1.c). No confundir, pues, costumbre (fuente subsidiaria, uso social) con precedente (práctica administrativa que vincula por igualdad, no por su condición de fuente). Debe descartarse, además, la llamada costumbre contra legem por vía del desuso: en nuestro Derecho, una ley no pierde vigencia por el mero hecho de que deje de aplicarse (no hay desuetudo derogatoria), pues «las leyes solo se derogan por otras posteriores» (art. 2.2 CC). La costumbre, en fin, a diferencia de la ley, ha de ser probada por quien la invoca (art. 1.3 CC), lo que en la práctica limita todavía más su operatividad frente a la certeza del Derecho escrito.

10. Los principios generales del Derecho

Los principios generales del Derecho son las ideas fundamentales que informan el ordenamiento y que se deducen de él o de las convicciones jurídicas de la comunidad. Constituyen la tercera fuente del artículo 1 del Código Civil, con un doble papel que el artículo 1.4 describe con precisión: «Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico». De aquí resulta su triple función: son fuente subsidiaria de segundo grado (se aplican solo en defecto de ley y de costumbre); son criterio de interpretación del resto de las normas; y son fundamento informador de todo el ordenamiento, del que constituyen su base axiológica.

En el Derecho Administrativo, como ya se ha adelantado, los principios generales tienen una importancia de primer orden, muy superior a la que la costumbre nunca ha tenido. Buena parte del Derecho Administrativo se construyó jurisprudencialmente sobre principios que el Tribunal Supremo, el Consejo de Estado y, más tarde, el Tribunal Constitucional fueron reconociendo: el principio de legalidad, la proporcionalidad de las medidas administrativas, la buena fe y la confianza legítima, la interdicción de la arbitrariedad, la igualdad, el enriquecimiento injusto, la irretroactividad de lo desfavorable o el non bis in idem. Con el tiempo, muchos de estos principios se han positivizado —han pasado a normas escritas— como ocurre con los principios de actuación del artículo 3 de la LRJSP (eficacia, buena fe, confianza legítima, lealtad institucional, proporcionalidad) o con los principios de buena regulación del artículo 129 LPAC. Pero su origen y su función informadora explican por qué en Derecho Administrativo se dice que los principios generales «están vivos»: siguen orientando la interpretación y colmando las lagunas.

La triple función de los principios se aprecia con claridad en la práctica administrativa. Como fundamento del ordenamiento, expresan los valores que lo sostienen y limitan las potestades públicas (así, la interdicción de la arbitrariedad impide decisiones caprichosas y la proporcionalidad exige que el sacrificio impuesto al ciudadano guarde relación con el fin perseguido). Como criterio de interpretación, ayudan a elegir, entre varios sentidos posibles de una norma, el más conforme con esos valores. Y como fuente subsidiaria, integran las lagunas cuando faltan ley y costumbre. En la gestión de la Seguridad Social, principios como la buena fe y la confianza legítima operan, por ejemplo, al modular la revisión de actos declarativos de derechos o la devolución de prestaciones indebidas; el non bis in idem impide sancionar dos veces la misma conducta; y la proporcionalidad gradúa las sanciones por infracciones en materia de cotización o afiliación. Que muchos de estos principios figuren hoy en el artículo 3 de la LRJSP no les resta su condición originaria de principios generales: la positivización los refuerza, pero su fuerza informadora es anterior y más amplia que cualquier texto concreto.

11. La jurisprudencia

La jurisprudencia es la doctrina que, de modo reiterado, sientan los tribunales al interpretar y aplicar las normas. Su posición en el sistema de fuentes es matizada. Conforme al artículo 1.6 del Código Civil, «la jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho». El verbo es revelador: la jurisprudencia complementa, no crea; por eso la doctrina mayoritaria entiende que no es fuente del Derecho en sentido estricto, sino una fuente indirecta o aclaratoria. Para que exista «jurisprudencia» en sentido técnico se han venido exigiendo, tradicionalmente, al menos dos sentencias del Tribunal Supremo en el mismo sentido.

Ahora bien, esta regla general del Código Civil de 1889 hay que completarla con la posición de otros tribunales. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional tiene un valor superior: sus sentencias vinculan a todos los poderes públicos (art. 87.1 LOTC), sus declaraciones de inconstitucionalidad tienen efectos generales (erga omnes) y valor de cosa juzgada (arts. 38 a 40 LOTC), y los jueces y tribunales han de interpretar las normas conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea vincula, asimismo, en la interpretación del Derecho de la Unión. Y en el orden contencioso-administrativo, la reforma del recurso de casación (Ley Orgánica 7/2015) ha reforzado el valor de la doctrina del Tribunal Supremo al articularla en torno al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Para el opositor conviene precisar tres ideas. Primera: la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo es motivo del recurso de casación, lo que revela que, aunque no sea «fuente» en sentido estricto, su desconocimiento tiene consecuencias jurídicas. Segunda: no todo pronunciamiento judicial es «jurisprudencia»; lo es la doctrina reiterada de la Sala correspondiente del Tribunal Supremo, y no la de las Audiencias o los Tribunales Superiores de Justicia, cuya doctrina se denomina propiamente «doctrina de los tribunales». Tercera: la jurisprudencia no vincula de forma absoluta ni siquiera al propio Tribunal Supremo, que puede modificar su criterio, aunque deba hacerlo de forma motivada y no arbitraria, en garantía de la seguridad jurídica y la igualdad. En suma: la jurisprudencia del Tribunal Supremo complementa el ordenamiento; la del Tribunal Constitucional y la del TJUE tienen, en sus ámbitos, una fuerza vinculante reforzada.

12. El principio de jerarquía normativa y el principio de competencia

La coexistencia de tantas fuentes exige reglas para ordenar sus relaciones y resolver los conflictos. La primera y más importante es el principio de jerarquía normativa, que la Constitución garantiza en su artículo 9.3, el Código Civil enuncia en su artículo 1.2 («carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior») y la LPAC reitera para los reglamentos en su artículo 128.3 («ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior»). Conforme a este principio, las normas se ordenan en una pirámide en la que cada escalón se subordina al superior y no puede contradecirlo, so pena de invalidez.

La pirámide normativa española puede resumirse así, de mayor a menor rango: (1) la Constitución, norma suprema; (2) los tratados internacionales y el Derecho de la Unión Europea, que se aplican con preferencia sobre la ley interna incompatible; (3) la ley y las normas del Gobierno con fuerza de ley (decreto-ley y decreto legislativo), todas con el mismo rango de ley; y (4) el reglamento, subordinado a la ley, con su propia jerarquía interna (real decreto, orden de comisión delegada, orden ministerial). Entre la ley y el reglamento la relación es de estricta subordinación: el reglamento no puede contradecir la ley (principio de jerarquía) ni regular lo reservado a ella (principio de reserva de ley), y el reglamento que lo haga es nulo de pleno derecho.

Pero la jerarquía no explica todas las relaciones entre normas. Cuando dos normas tienen el mismo rango —por ejemplo, una ley estatal y una ley autonómica, o una ley orgánica y una ley ordinaria— el conflicto no se resuelve diciendo cuál es «superior», sino determinando a quién corresponde la competencia sobre la materia. Es el principio de competencia: cada norma es válida si su autor tenía atribuida la competencia para dictarla, conforme al reparto material que hacen la Constitución, los Estatutos de Autonomía y el resto del bloque de constitucionalidad. Así, una ley autonómica no es inferior a una ley estatal, pero será inválida si invade una competencia exclusiva del Estado; y una ley ordinaria no es inferior a una ley orgánica, pero será inconstitucional si regula una materia reservada a esta. Junto a la jerarquía y la competencia operan, para resolver antinomias, los criterios de temporalidad (la ley posterior deroga a la anterior de igual rango, art. 2.2 CC) y de especialidad (la norma especial prevalece sobre la general).

El reparto de competencias que da vida al principio de competencia no lo hace solo la Constitución, sino el llamado bloque de la constitucionalidad: el conjunto formado por la propia Constitución, los Estatutos de Autonomía y las demás leyes que, dentro del marco constitucional, delimitan las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas (leyes de transferencia o delegación del art. 150, leyes marco, etc.). Contra ese bloque se contrasta la validez competencial de las leyes autonómicas y estatales. El artículo 149.3 de la Constitución cierra el sistema con tres reglas: la cláusula residual (las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades Autónomas según sus Estatutos), la prevalencia del Derecho estatal sobre el autonómico «en caso de conflicto» y en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas, y la supletoriedad del Derecho estatal respecto del de las Comunidades Autónomas. Prevalencia y supletoriedad no son manifestaciones de jerarquía —el Derecho estatal no es «superior» al autonómico— sino reglas de cierre que operan dentro del sistema de distribución competencial.

Como cierre, conviene recordar las garantías de la jerarquía. Los reglamentos ilegales pueden impugnarse directamente (recurso contra disposiciones generales) o indirectamente (impugnando el acto de aplicación), y los jueces tienen el deber de inaplicar los reglamentos contrarios a la ley o a la Constitución (art. 6 de la LOPJ). Las normas con rango de ley, en cambio, solo pueden ser expulsadas del ordenamiento por el Tribunal Constitucional. Esta diferencia de control es una consecuencia directa de la distinta posición de la ley y del reglamento en la pirámide.

13. La reserva de ley y la congelación de rango

La reserva de ley es la técnica por la que la Constitución reserva la regulación de determinadas materias a la ley, excluyéndolas del reglamento. Su fundamento es garantista: hay ámbitos —singularmente los que afectan a la libertad y la propiedad de los ciudadanos— que la Constitución quiere que decida el poder legislativo, con su procedimiento público y su legitimidad democrática, y no la Administración por vía reglamentaria. Ejemplos de reserva de ley son el desarrollo de los derechos fundamentales (art. 53.1, que exige regular su ejercicio «solo por ley»), el establecimiento de prestaciones patrimoniales y tributos (art. 31.3), la definición de delitos y penas (art. 25.1) o la regulación del estatuto de los funcionarios (art. 103.3). El artículo 128.2 de la LPAC traduce esta idea en un límite del reglamento: no puede regular «materias que la Constitución o los Estatutos… reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas» ni establecer sanciones o tributos.

Ligada a la reserva de ley está la congelación de rango (o reserva formal de ley): una vez que una materia ha sido regulada por ley, aunque no estuviera reservada a ella, solo puede modificarse por otra norma de rango legal, y no por reglamento. La materia «sube de rango» y queda «congelada» en ese nivel. La operación inversa —permitir que un reglamento vuelva a regular lo que estaba regulado por ley— exige una deslegalización: una ley que rebaje expresamente el rango de la materia y habilite al reglamento. Estas técnicas explican por qué la relación entre ley y reglamento no es solo de jerarquía, sino también de distribución de materias: hay un núcleo que la Constitución confía a la ley y que el reglamento no puede tocar.

Conviene distinguir dos clases de reserva. La reserva material de ley es la que impone la propia Constitución al exigir que determinadas materias se regulen «por ley» (los ejemplos citados: derechos fundamentales, tributos, delitos y penas, estatuto funcionarial); el reglamento no puede entrar en ellas, aunque sí desarrollarlas cuando la ley lo habilite y en los términos de esa habilitación. La reserva formal de ley —o congelación de rango— no viene impuesta por la Constitución sino que se produce por el hecho de que una materia haya sido regulada por ley: a partir de ahí queda «elevada» al rango legal. La intensidad de la reserva material no es siempre la misma: en unos casos la ley debe agotar la regulación (reserva absoluta), en otros basta con que fije el marco y remita el desarrollo al reglamento (reserva relativa), pero sin que quepa una remisión en blanco que vacíe de contenido la reserva. La deslegalización, en fin, opera en sentido inverso a la congelación: una ley rebaja el rango de una materia y habilita expresamente al reglamento para regularla, con lo que «descongela» lo que estaba reservado por la mera regulación legal previa.

14. Publicidad, entrada en vigor y eficacia de las normas

Para que una norma despliegue efectos no basta con que se apruebe: debe publicarse. La publicidad de las normas es un principio garantizado por el artículo 9.3 de la Constitución y una exigencia elemental de la seguridad jurídica: nadie puede quedar obligado por una norma que no ha podido conocer. El artículo 131 de la LPAC lo concreta: «Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos». La publicación electrónica del Boletín Oficial del Estado en la sede del organismo competente tiene, en las condiciones que se determinen, «carácter oficial y auténtico» y produce los efectos previstos en el Título Preliminar del Código Civil.

La entrada en vigor se rige, con carácter general y supletorio, por el artículo 2.1 del Código Civil: «las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa». Ese plazo de veinte días es la vacatio legis por defecto, que cada norma puede alterar (es muy frecuente que dispongan su entrada en vigor «el día siguiente al de su publicación» o en una fecha determinada). El cómputo se hace desde la completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, no desde su aprobación, lo que subraya de nuevo que sin publicación no hay eficacia. La finalidad de la vacatio es dar a los destinatarios un tiempo razonable para conocer la norma y adaptarse a ella, exigencia de la seguridad jurídica del artículo 9.3. En cuanto a la eficacia temporal, rige la irretroactividad como regla: «las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario» (art. 2.3 CC); la Constitución solo prohíbe absolutamente la retroactividad de «las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales» (art. 9.3), de modo que las normas favorables sí pueden ser retroactivas.

Por último, la pérdida de vigencia de las normas se produce, principalmente, por derogación, regulada en el artículo 2.2 del Código Civil: «las leyes solo se derogan por otras posteriores»; la derogación puede ser expresa (la nueva ley enumera lo que deroga) o tácita (por incompatibilidad con la regulación anterior sobre la misma materia), y «por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que esta hubiere derogado» (no hay reviviscencia automática). Junto a la eficacia temporal, las normas tienen una eficacia espacial (el territorio del Estado, de la Comunidad Autónoma o del ente local que las dicta) y personal (los sujetos a los que obligan). Y despliegan, en fin, una eficacia frente a la propia Administración: por la ya citada inderogabilidad singular (art. 37 LPAC), la Administración no puede, mediante un acto concreto, dejar de aplicar sus propios reglamentos, lo que garantiza la igualdad de todos ante la norma. Con la publicidad, la entrada en vigor, la eficacia y la derogación se cierra el ciclo vital de la norma, del que este tema ha recorrido su origen (las fuentes), su ordenación (la jerarquía y la competencia) y su fin.

15. Esquema de repaso

• Concepto: fuente = modo de producción de las normas. Sistema del art. 1 CC: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho (1.1); jerarquía (1.2); costumbre subsidiaria (1.3); principios subsidiarios e informadores (1.4); tratados (1.5); jurisprudencia complementa (1.6); deber inexcusable de resolver (1.7).
• Peculiaridades en Derecho Administrativo: protagonismo de la ley y, sobre todo, del reglamento (fuente característica); costumbre mínima (solo si la ley se remite); principios generales decisivos; pluralidad de ordenamientos (Estado/CCAA/local/UE). Administración creadora y sometida (art. 103.1 CE).
• Clases: directas (CE, ley, reglamento, costumbre) / indirectas (jurisprudencia, doctrina); escritas / no escritas; primarias / subsidiarias. Actos e instrucciones (art. 6 LRJSP) no son fuentes.
• Constitución: norma suprema (9.1 y 9.3), directamente aplicable, parámetro de validez; control por el TC; rigidez (Título X).
• Tratados: forman parte del ordenamiento tras publicación oficial (96.1 CE; 1.5 CC); posición supralegal (la ley posterior no los deroga); ley orgánica ex art. 93 (UE), autorización de las Cortes ex art. 94.1, información ex art. 94.2. UE: primacía y efecto directo.
• Ley: orgánica (art. 81: DDFF, Estatutos, régimen electoral; mayoría absoluta del Congreso) vs ordinaria; relación por competencia, no jerarquía.
• Con fuerza de ley: decreto-ley (86: extraordinaria y urgente necesidad; límites del 86.1; convalidación del Congreso en 30 días) y decreto legislativo (82-85: ley de bases → texto articulado; ley ordinaria → texto refundido; se agota, sin subdelegación).
• Reglamento: norma de la Administración subordinada a la ley; potestad reglamentaria del Gobierno (art. 97 CE; art. 128 LPAC); límites (128.2: no vulnerar CE/leyes, no reserva de ley, no delitos/sanciones/tributos); jerarquía interna (art. 24.2 Ley 50/1997: RD del Presidente/Consejo de Ministros > orden ministerial —la comisión delegada dicta en forma de orden—); buena regulación (129 LPAC); inderogabilidad singular (37 LPAC); control directo/indirecto y cuestión de ilegalidad.
• Costumbre: subsidiaria (1.3 CC), probada, no contra moral/orden público; no contra legem; en Derecho Admin solo si la ley se remite (Concejo Abierto, comunales). Precedente: no es fuente; vincula por igualdad, hay que motivar el cambio (35.1.c LPAC).
• Principios generales (1.4 CC): fuente subsidiaria de 2.º grado + interpretación + informadores. En Derecho Admin, decisivos (muchos hoy en el art. 3 LRJSP).
• Jurisprudencia (1.6 CC): complementa, no es fuente en sentido estricto (doctrina reiterada del TS, ≥2 sentencias). El TC vincula (erga omnes; art. 5.1 LOPJ) y el TJUE en el Derecho de la UE.
• Jerarquía (9.3 CE, 1.2 CC, 128.3 LPAC) vs competencia (mismo rango: Estado/CCAA, LO/ordinaria); antinomias: temporalidad (2.2 CC) y especialidad.
• Reserva de ley (53.1, 31.3, 25.1, 103.3) y congelación de rango; deslegalización.
• Publicidad y vigencia: publicación en diario oficial (131 LPAC); vacatio de 20 días (2.1 CC) salvo otra cosa; irretroactividad (2.3 CC; 9.3 CE solo sancionadoras no favorables); derogación expresa/tácita, sin reviviscencia (2.2 CC).

16. Ideas fuerza

• El sistema de fuentes lo enuncia el art. 1 CC: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho; la costumbre rige en defecto de ley y los principios en defecto de ley y costumbre (subsidiariedad escalonada). La jurisprudencia complementa (art. 1.6), no es fuente en sentido estricto.
• En el Derecho Administrativo, la fuente característica es el reglamento (la Administración crea Derecho, pero sometida a la ley, art. 103.1 CE); la costumbre apenas juega y los principios generales son decisivos.
• La Constitución es la norma suprema (9.1 y 9.3): parámetro de validez de todas las demás y norma directamente aplicable; su control corresponde al Tribunal Constitucional.
• Los tratados forman parte del ordenamiento tras su publicación oficial (96.1 CE; 1.5 CC) y tienen posición supralegal: una ley interna posterior no los deroga. El Derecho de la UE se aplica con primacía y efecto directo.
• La potestad reglamentaria del Gobierno está en el art. 97 CE y en el art. 128 de la Ley 39/2015 (LPAC) —Título VI, NO en la Ley 40/2015—; el reglamento no puede vulnerar la ley, invadir la reserva de ley ni tipificar delitos, sanciones o tributos (128.2).
• El decreto-ley (86 CE) exige extraordinaria y urgente necesidad, tiene límites materiales y se convalida por el Congreso en 30 días; el decreto legislativo (82-85) precisa delegación previa (ley de bases → texto articulado; ley ordinaria → texto refundido).
• La jerarquía normativa (9.3 CE; 1.2 CC; 128.3 LPAC) ordena la pirámide (Constitución > tratados/UE > ley y normas con fuerza de ley > reglamento); entre normas del mismo rango (Estado/CCAA, LO/ordinaria) decide el principio de competencia, no la jerarquía.
• La reserva de ley excluye ciertas materias del reglamento; lo regulado por ley queda con el rango congelado y solo una ley (o una deslegalización) puede rebajarlo.
• Las normas se publican para producir efectos (131 LPAC), entran en vigor a los 20 días salvo otra cosa (2.1 CC) y, por regla, no son retroactivas (2.3 CC; solo se prohíbe en todo caso la retroactividad de las sancionadoras no favorables, 9.3 CE).