La Ley. Tipos de leyes. Disposiciones del Gobierno con fuerza de ley: decreto-ley y decreto legislativo. El Reglamento: concepto, clases y límites. Los principios generales del Derecho.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra los textos consolidados de la Constitución Española, el Código Civil (Título Preliminar), la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Es la continuación natural del Tema 13 («Las fuentes del Derecho Administrativo»): allí se estudió el sistema de fuentes en su conjunto y su jerarquía; aquí se desarrollan en detalle las tres piezas centrales de ese sistema —la ley, las normas del Gobierno con fuerza de ley y el reglamento— y se cierra con los principios generales del Derecho. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. La ley: concepto en sentido formal y material
• 2. La reserva de ley y la fuerza de ley
• 3. El procedimiento legislativo y la publicación
• 4. Tipos de leyes (I): la ley orgánica
• 5. Tipos de leyes (II): la ley ordinaria y sus modalidades
• 6. Tipos de leyes (III): leyes autonómicas y las leyes del art. 150 CE
• 7. El decreto-ley (art. 86 CE)
• 8. El decreto legislativo (arts. 82 a 85 CE)
• 9. El reglamento: concepto, naturaleza y distinción del acto administrativo
• 10. Clases de reglamentos
• 11. La potestad reglamentaria: titularidad y fundamento
• 12. Los límites del reglamento
• 13. El procedimiento de elaboración de los reglamentos
• 14. La inderogabilidad singular y el control de los reglamentos ilegales
• 15. Los principios generales del Derecho
• 16. Esquema de repaso
• 17. Ideas fuerza

1. La ley: concepto en sentido formal y material

La ley es la primera de las fuentes escritas del ordenamiento después de la Constitución. El art. 1.1 del Código Civil la enuncia como la primera de las tres fuentes del ordenamiento jurídico español —la ley, la costumbre y los principios generales del derecho—, y el conjunto del sistema se ordena por el principio de jerarquía normativa que garantiza el art. 9.3 de la Constitución. Ahora bien, la palabra «ley» se emplea en dos sentidos que conviene separar desde el principio, porque de esa distinción dependen buena parte de las cuestiones del tema.

En sentido material, ley es toda norma jurídica escrita, general y abstracta dictada por los poderes públicos, cualquiera que sea el órgano del que emane; en esta acepción amplia, un reglamento del Gobierno sería también «ley» en sentido material. En sentido formal —que es el que interesa aquí—, ley es únicamente la norma aprobada por el Parlamento (las Cortes Generales en el Estado, o las Asambleas legislativas en las Comunidades Autónomas) siguiendo el procedimiento legislativo previsto en la Constitución y en los Reglamentos de las Cámaras, y con la forma solemne de ley. Lo decisivo de la ley formal no es su contenido —puede regular una materia general o una situación singular—, sino su origen parlamentario y su fuerza de ley.

Esta primacía de la ley se explica por su legitimidad democrática: la ley es la expresión de la voluntad popular a través de los representantes elegidos, y por eso ocupa, tras la Constitución, la posición más alta del ordenamiento. De ahí derivan dos consecuencias capitales: la ley solo está sometida a la Constitución (su único control de validez es el que ejerce el Tribunal Constitucional), y la ley tiene fuerza pasiva y activa —puede modificar o derogar cualquier norma anterior de rango igual o inferior (fuerza activa) y solo puede ser modificada o derogada por otra ley posterior o por una norma con su misma fuerza (fuerza pasiva)—. El reglamento, en cambio, ni puede contradecir la ley ni puede entrar en las materias que la Constitución reserva a la ley.

Históricamente, la primacía de la ley se construyó sobre el dogma decimonónico de la ley como expresión de la «voluntad general», intangible para el poder ejecutivo y para los jueces. La Constitución de 1978 introduce un matiz decisivo respecto de aquel modelo: la ley ya no es la norma suprema e incondicionada, porque por encima de ella está la Constitución como norma jurídica directamente aplicable (art. 9.1) y existe un órgano —el Tribunal Constitucional— encargado de depurar las leyes contrarias a ella. La ley, por tanto, es soberana pero no ilimitada: manda sobre todo el ordenamiento infralegal, pero está a su vez subordinada a la Constitución. Este es el rasgo que separa el «Estado legal de Derecho» del siglo XIX del actual «Estado constitucional de Derecho».

Conviene, por último, distinguir la ley de otras figuras con las que a veces se confunde. La ley no es un acto administrativo aunque tenga destinatario singular (existen leyes singulares o de caso único, plenamente válidas si respetan los límites constitucionales). Tampoco se identifica con la norma con rango de ley de origen gubernamental (decreto-ley y decreto legislativo), que tiene la misma fuerza pero distinto autor y régimen. Y, desde luego, no se confunde con el reglamento, que —pese a ser también norma escrita general— procede de la Administración y ocupa una posición subordinada. La clave de todo el tema es precisamente ordenar estas piezas: primero la ley y las normas con su fuerza; después, en un escalón inferior, el reglamento; y como cierre del sistema, los principios generales del Derecho.

2. La reserva de ley y la fuerza de ley

La posición central de la ley se manifiesta en dos técnicas complementarias: la reserva de ley y la fuerza de ley.

La reserva de ley es la exigencia constitucional de que determinadas materias se regulen precisamente por ley y no por reglamento. La Constitución establece numerosas reservas: el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (art. 81.1, reservado además a ley orgánica), el régimen tributario (art. 31.3: solo por ley se pueden establecer prestaciones patrimoniales de carácter público), la potestad sancionadora y penal (art. 25.1, principio de legalidad), la regulación del ejercicio de los derechos y libertades del Capítulo II del Título I (art. 53.1, que exige respetar su contenido esencial), la expropiación forzosa (art. 33.3) o el estatuto de los funcionarios (art. 103.3). Cuando una materia está reservada a la ley, el reglamento no puede regularla por sí mismo; a lo sumo puede colaborar en su desarrollo si la propia ley lo llama y dentro de los límites que la ley fije (remisión normativa), pero nunca sustituir a la ley ni contener la regulación esencial.

La reserva de ley produce, además, un efecto llamado congelación de rango: una vez que una materia ha sido regulada por ley —esté o no reservada—, esa regulación adquiere rango legal y solo puede modificarse por otra norma de igual rango; un reglamento posterior no puede alterarla. Para que un reglamento pueda volver a regular una materia antes regulada por ley hace falta una deslegalización, esto es, una ley que degrade expresamente el rango de esa materia y remita su regulación al reglamento.

La reserva de ley admite grados. Se habla de reserva reforzada cuando la Constitución exige no una ley cualquiera, sino una ley orgánica (por ejemplo, el desarrollo de los derechos fundamentales, art. 81.1); y de reserva ordinaria cuando basta una ley ordinaria. También se distingue entre reserva absoluta —que exige que toda la regulación de la materia esté en la ley, sin margen para el reglamento— y reserva relativa —que exige que la ley establezca la regulación esencial pero admite que el reglamento la complete o desarrolle dentro de los límites y criterios que la ley fije—. La mayoría de las reservas constitucionales son relativas: permiten la colaboración reglamentaria siempre que la ley predetermine suficientemente el contenido (así, en materia sancionadora, la ley debe fijar las infracciones y el marco de sanciones, aunque el reglamento pueda especificar o graduar dentro de ese marco: doctrina de las SSTC 42/1987 y 61/1990). Lo que la reserva prohíbe en todo caso es la deslegalización en blanco, es decir, remitir al reglamento la regulación íntegra de la materia sin criterio legal alguno.

La fuerza de ley, por su parte, es la capacidad de innovar el ordenamiento con el mismo valor que la ley formal. La tienen, obviamente, las leyes; pero la Constitución permite excepcionalmente que el Gobierno —órgano ejecutivo, no legislativo— dicte normas con fuerza de ley: el decreto-ley (art. 86) y el decreto legislativo (arts. 82 a 85). Se las llama por eso «normas del Gobierno con fuerza de ley» o «legislación de origen gubernamental», y su régimen constituye el núcleo de este tema. Que tengan fuerza de ley significa dos cosas: que pueden regular materias reservadas a la ley (con las excepciones que veremos en el decreto-ley) y que su control de validez corresponde al Tribunal Constitucional y no a los tribunales ordinarios, exactamente igual que las leyes.

3. El procedimiento legislativo y la publicación

Aunque el detalle del procedimiento legislativo es objeto de los temas de organización constitucional, conviene recordar sus fases porque de ellas depende que exista «ley» en sentido formal. La iniciativa legislativa corresponde, según el art. 87 CE, al Gobierno (que presenta proyectos de ley), al Congreso y al Senado (que tramitan proposiciones de ley), a las Asambleas de las Comunidades Autónomas (que pueden solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto o remitir directamente una proposición a la Mesa del Congreso) y a los ciudadanos mediante la iniciativa legislativa popular, para la que se exigen no menos de 500.000 firmas acreditadas y que no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional ni en la prerrogativa de gracia.

El art. 22 de la Ley 50/1997, del Gobierno, precisa que el Gobierno ejerce la iniciativa legislativa mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de ley y su ulterior remisión al Congreso como proyectos de ley. Tramitado el texto por ambas Cámaras —con las fases de enmiendas, dictamen de comisión, debate y votación en Pleno—, la ley aprobada se sanciona y promulga por el Rey en el plazo de quince días y se ordena su publicación (art. 91 CE).

Entre las fases de tramitación conviene retener algunas particularidades que suelen preguntarse. La fase de enmiendas distingue las enmiendas a la totalidad (que proponen la devolución del texto o un texto alternativo y se debatan en Pleno) de las enmiendas al articulado. El texto sale primero del Congreso y pasa al Senado, que en el plazo de dos meses (veinte días naturales si el proyecto ha sido declarado urgente) puede oponer su veto —que el Congreso levanta por mayoría absoluta, o por mayoría simple transcurridos dos meses— o introducir enmiendas, que el Congreso acepta o rechaza por mayoría simple (art. 90 CE). Existen, además, procedimientos especiales: la tramitación de urgencia, que reduce los plazos a la mitad, y la aprobación en lectura única cuando la naturaleza del proyecto lo aconseje o su simplicidad lo permita, en cuyo caso el texto se somete directamente a una única votación de totalidad.

Aprobada definitivamente la ley, el Rey la sanciona en el plazo de quince días, la promulga y ordena su publicación (art. 91 CE). La sanción y la promulgación son actos debidos: el Rey no puede negar la sanción, y el acto real necesita el refrendo del Presidente del Gobierno o del ministro competente para ser válido (art. 64 CE).

La publicación es requisito de eficacia, no de existencia: la ley existe desde su aprobación, pero solo produce efectos jurídicos frente a los ciudadanos tras su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado. Así lo confirma el art. 131 LPAC, según el cual las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas han de publicarse en el diario oficial correspondiente para entrar en vigor y producir efectos jurídicos. La entrada en vigor se produce, salvo que la propia norma disponga otra cosa, a los veinte días de su completa publicación en el BOE (art. 2.1 CC). Este período entre la publicación y la entrada en vigor se denomina vacatio legis. La publicidad de las normas no es una formalidad accesoria: es una garantía constitucional expresa (art. 9.3 CE) y presupuesto de la seguridad jurídica, porque nadie puede quedar vinculado por una norma que no ha podido conocer.

4. Tipos de leyes (I): la ley orgánica

Dentro de las leyes estatales, la primera gran distinción es entre leyes orgánicas y leyes ordinarias. La categoría de ley orgánica es una novedad de la Constitución de 1978 tomada del constitucionalismo francés y responde a la idea de rodear de una garantía reforzada la regulación de las materias más sensibles.

El art. 81.1 CE define las leyes orgánicas por su materia: son leyes orgánicas «las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución». Se trata, por tanto, de una lista tasada: fuera de esas materias no cabe ley orgánica, y la Constitución la va completando con menciones expresas dispersas (la institución del Defensor del Pueblo, el Tribunal Constitucional, el Consejo de Estado, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, los estados de alarma, excepción y sitio, etc.).

El rasgo formal característico es la mayoría reforzada: según el art. 81.2 CE, la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exige mayoría absoluta del Congreso (la mitad más uno del número legal de diputados, es decir, 176 de 350) en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Esta votación final se produce en el Congreso; el papel del Senado en la tramitación es el ordinario, pero la garantía de la mayoría absoluta recae en la Cámara Baja.

La interpretación de las materias orgánicas es restrictiva. El Tribunal Constitucional ha advertido, desde la temprana STC 5/1981, que una interpretación extensiva de la reserva de ley orgánica «convertiría a las Cortes en constituyente permanente» y petrificaría el ordenamiento, pues obligaría a mayorías absolutas para materias que la Constitución no quiso rodear de esa garantía. Por eso, «desarrollo de los derechos fundamentales» no equivale a cualquier regulación que roce un derecho, sino a la regulación directa y general de sus elementos esenciales; la regulación del «ejercicio» de los derechos (art. 53.1) puede hacerse por ley ordinaria. Distinta de la materia estrictamente orgánica es la materia conexa: preceptos no reservados que el legislador incorpora a una ley orgánica por su conexión temática; en tal caso, las propias Cortes deben indicar qué artículos tienen carácter orgánico y cuáles no, para que estos últimos puedan modificarse en el futuro por ley ordinaria (así lo exige el art. 81 según la STC 5/1981).

La relación entre ley orgánica y ley ordinaria no es de jerarquía sino de competencia: no es que la orgánica esté «por encima» de la ordinaria, sino que cada una tiene reservado su ámbito material. Una ley ordinaria que invadiera materia orgánica sería inconstitucional por incompetencia; y una ley orgánica que regulara materias no reservadas incurriría en un exceso —«congelaría» indebidamente el rango de esas materias—, por lo que la práctica y la jurisprudencia constitucional admiten que en tales casos las Cortes precisen qué preceptos de la ley orgánica tienen ese carácter y cuáles pueden ser modificados por ley ordinaria. Un límite adicional: el art. 28.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional permite a este declarar inconstitucional una ley que regule materia reservada a ley orgánica sin serlo, y viceversa. De este modo, tanto el «déficit» (regular por ordinaria lo que exige orgánica) como el «exceso» (revestir de orgánica lo que no lo es) son controlables por el Tribunal Constitucional.

5. Tipos de leyes (II): la ley ordinaria y sus modalidades

La ley ordinaria es la regla general: todo lo que no está reservado a ley orgánica ni a otro tipo especial de norma puede regularse por ley ordinaria, aprobada por mayoría simple (más votos a favor que en contra de los presentes) en cada Cámara. Dentro de las leyes ordinarias existen algunas modalidades procedimentales y materiales que conviene conocer:

• Leyes de pleno y leyes de comisión. El art. 75.2 CE permite que las Cámaras deleguen en las Comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, sin perjuicio de que el Pleno pueda recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición. Ahora bien, el art. 75.3 excluye de esta delegación —y reserva al Pleno— la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.
• Leyes de bases. Son las que fijan las bases o principios que después el Gobierno desarrollará mediante un decreto legislativo (texto articulado): su régimen se estudia en el epígrafe del decreto legislativo.
• La Ley de Presupuestos Generales del Estado. Es una ley ordinaria con un régimen singular (art. 134 CE): corresponde al Gobierno su elaboración y a las Cortes su examen, enmienda y aprobación; tiene carácter anual; y su contenido está materialmente limitado —no puede crear tributos, aunque sí modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea—. El Tribunal Constitucional ha delimitado que la ley de presupuestos tiene un contenido «mínimo, necesario e indisponible» (la previsión de ingresos y la habilitación de gastos) y un contenido «eventual» que debe guardar relación directa con esa materia presupuestaria.
• Leyes de armonización. Se estudian junto a las leyes del art. 150 CE.

Mención aparte merecen las leyes singulares (o de caso único) y las leyes autoaplicativas. La ley formal no exige generalidad en su contenido: cabe una ley que regule una situación concreta o incluso que produzca por sí misma efectos sin necesidad de un acto de aplicación posterior. El Tribunal Constitucional (SSTC 166/1986 y 129/2013) admite su validez, pero las somete a un canon estricto: deben responder a una situación excepcional que las justifique, ser proporcionadas y no vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva de los afectados (que no pueden quedar privados del control judicial que tendrían frente a un acto administrativo). Otra figura de la práctica legislativa son las llamadas leyes de acompañamiento —las de medidas fiscales, administrativas y de orden social que acompañaban a los presupuestos—, criticadas por su heterogeneidad y por incluir en un solo texto reformas dispersas.

Todas estas leyes comparten el mismo rango y la misma fuerza de ley; sus diferencias son de procedimiento (mayorías, órgano que las aprueba) o de contenido (materias que pueden o no regular), no de jerarquía.

6. Tipos de leyes (III): leyes autonómicas y las leyes del art. 150 CE

Las Comunidades Autónomas disponen también de potestad legislativa: sus Asambleas aprueban leyes autonómicas con la misma fuerza de ley que las estatales dentro de su ámbito de competencia. La relación entre la ley estatal y la ley autonómica no es de jerarquía sino, de nuevo, de competencia: cada una es válida en su ámbito material y territorial, y los conflictos se resuelven determinando a quién corresponde la competencia (con arreglo al bloque de la constitucionalidad: Constitución y Estatutos de Autonomía), no aplicando la regla de que la norma superior desplaza a la inferior. La cláusula de prevalencia del Derecho estatal (art. 149.3 CE) opera solo en materias de competencia compartida y no como una jerarquía general.

El art. 150 CE regula tres figuras legales estatales que modulan el reparto competencial:

• Leyes marco (art. 150.1). Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, pueden atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Cada ley marco establece la modalidad de control de las Cortes sobre esas normas autonómicas.
• Leyes orgánicas de transferencia o delegación (art. 150.2). El Estado puede transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación, previendo la transferencia de medios financieros y las formas de control estatal.
• Leyes de armonización (art. 150.3). El Estado puede dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, incluso en materias atribuidas a su competencia, cuando así lo exija el interés general. La apreciación de esa necesidad corresponde a las Cortes Generales por mayoría absoluta de cada Cámara. Es una figura excepcional, cuyos límites subrayó tempranamente la STC 76/1983 (caso LOAPA).

La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no se resuelve solo con la Constitución: hay que acudir al bloque de la constitucionalidad, expresión que designa el conjunto de normas que, junto a la Constitución, sirven de parámetro para enjuiciar la validez de las leyes en materia competencial —señaladamente los Estatutos de Autonomía y las leyes de delimitación competencial—. El Estatuto de Autonomía tiene una posición peculiar: es una ley orgánica (art. 81.1) pero, a la vez, la norma institucional básica de cada Comunidad (art. 147.1), lo que le confiere una rigidez especial —su reforma requiere el procedimiento que el propio Estatuto establezca y, en su caso, referéndum— y una función delimitadora de competencias que ninguna otra ley orgánica cumple. Por eso el Estatuto no puede modificarse por una ley orgánica ordinaria posterior, sino solo por el cauce de reforma estatutaria.

7. El decreto-ley (art. 86 CE)

El decreto-ley es una disposición legislativa provisional que dicta el Gobierno —no las Cortes— en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Es la primera de las dos normas del Gobierno con fuerza de ley. Su regulación está en el art. 86 CE y su tramitación posterior en el Reglamento del Congreso.

Presupuesto habilitante. El art. 86.1 exige una situación de extraordinaria y urgente necesidad. No basta cualquier conveniencia: debe existir una necesidad que no pueda atenderse por el procedimiento legislativo ordinario, ni siquiera por el de urgencia. El Tribunal Constitucional controla este presupuesto —aunque reconoce al Gobierno un amplio margen de apreciación política— y exige que el Gobierno explicite y justifique la situación de urgencia y que exista una conexión de sentido entre la urgencia alegada y las medidas adoptadas (SSTC 29/1982, 68/2007, 137/2011, entre otras).

Límites materiales. El art. 86.1 prohíbe que el decreto-ley «afecte» a cuatro bloques de materias: (a) el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado; (b) los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I; (c) el régimen de las Comunidades Autónomas; y (d) el Derecho electoral general. El Tribunal Constitucional ha interpretado el verbo «afectar» en sentido no absoluto: no se prohíbe cualquier incidencia sobre esas materias, sino la regulación de su régimen general o de los elementos esenciales. Así, en materia tributaria, el decreto-ley no puede alterar de manera sustancial el deber de contribuir del art. 31.1 CE, pero sí puede introducir modificaciones concretas (STC 182/1997 y posteriores).

Convalidación o derogación. Por su carácter provisional, el decreto-ley debe someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso de los Diputados —convocado al efecto si no estuviera reunido— en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación (art. 86.2). El Congreso debe pronunciarse expresamente dentro de ese plazo sobre su convalidación o derogación, mediante un procedimiento especial y sumario del Reglamento de la Cámara. Conviene precisar dos cosas: interviene solo el Congreso (no el Senado); y la «convalidación» no transforma el decreto-ley en ley —sigue siendo un decreto-ley—, sino que consolida su vigencia. Además, durante ese plazo de treinta días las Cortes pueden acordar tramitar el decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3), lo que permite introducir enmiendas y sustituir el decreto-ley por una ley formal.

El art. 23 de la Ley 50/1997 excluye a los reales decretos-leyes de la regla de entrada en vigor en fechas fijas (2 de enero o 1 de julio) prevista para las normas que imponen nuevas obligaciones a quienes desarrollan una actividad económica, precisamente por su naturaleza urgente. Y el art. 26.11 de la misma ley exime la tramitación de los decretos-leyes del procedimiento ordinario de elaboración de normas, salvo la memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

El Tribunal Constitucional ha ido perfilando un control cada vez más exigente del presupuesto habilitante. La STC 68/2007 anuló por primera vez un decreto-ley por falta de justificación de la urgencia; la STC 137/2011 sistematizó el doble requisito de que el Gobierno justifique expresamente la situación de extraordinaria y urgente necesidad y de que exista una conexión de sentido entre esa situación y las concretas medidas adoptadas; y la STC 199/2015 reiteró que la valoración conjunta de estos factores permite excluir el uso «abusivo o arbitrario» del decreto-ley. En materia de límites materiales, la jurisprudencia (SSTC 182/1997, 100/2012, 73/2017) distingue entre «afectar» a los derechos del Título I —vedado— y una mera incidencia: un decreto-ley puede modificar aspectos concretos de un tributo, pero no alterar la posición del contribuyente en el sistema tributario ni el deber de contribuir en su conjunto (art. 31.1 CE).

Las Comunidades Autónomas pueden dictar normas equivalentes al decreto-ley cuando sus Estatutos lo prevean (así lo confirma el art. 127 LPAC in fine): son los decretos-leyes autonómicos, sometidos a los mismos requisitos de extraordinaria y urgente necesidad, con los límites materiales que fije el Estatuto respectivo y con convalidación por la Asamblea legislativa correspondiente. No cabe, en cambio, el decreto-ley para la aprobación de los presupuestos autonómicos, del mismo modo que en el Estado el decreto-ley encuentra límites en la reserva de ley orgánica y en las materias del art. 86.1.

8. El decreto legislativo (arts. 82 a 85 CE)

El decreto legislativo es la norma con fuerza de ley que dicta el Gobierno en virtud de una delegación previa de las Cortes Generales. A diferencia del decreto-ley, aquí no hay urgencia ni provisionalidad: hay una habilitación parlamentaria anterior, de modo que el Gobierno actúa como «legislador delegado». El art. 85 CE precisa que las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada reciben el título de Decretos Legislativos.

Objeto de la delegación. Según el art. 82.2 CE, la delegación legislativa puede tener dos objetos, que se corresponden con dos clases de decreto legislativo:

• Textos articulados. La delegación se otorga mediante una ley de bases cuando su objeto es la formación de un texto articulado, es decir, convertir en articulado los principios o bases fijados por las Cortes. La ley de bases delimita con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse (art. 82.4). Además, el art. 83 impone dos prohibiciones absolutas: las leyes de bases no pueden autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
• Textos refundidos. La delegación se otorga por una ley ordinaria cuando se trata de refundir varios textos legales en uno solo. La autorización para refundir determina el ámbito normativo y especifica si se limita a la mera formulación de un texto único o si incluye la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales refundidos (art. 82.5). Ejemplos vivos son el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015) o el del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015).

Requisitos de la delegación. El art. 82.3 exige que la delegación se otorgue al Gobierno de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por su uso —mediante la publicación de la norma correspondiente— y no puede entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado; tampoco permite la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. Están excluidas de la delegación las materias reservadas a ley orgánica (art. 82.1: la delegación solo cabe sobre materias «no incluidas en el artículo anterior», es decir, no orgánicas).

Control. Además del control del Tribunal Constitucional propio de toda norma con fuerza de ley, el decreto legislativo presenta una particularidad: los tribunales ordinarios (la jurisdicción contencioso-administrativa) pueden controlar los excesos de la delegación, es decir, aquella parte del decreto legislativo que se aparte de la ley delegante o exceda de sus límites (el llamado ultra vires). En la parte en que el Gobierno se ha excedido de la delegación, la norma degrada a la condición de mero reglamento y, por tanto, queda sometida al control de los jueces ordinarios. Así lo confirma el art. 82.6 CE al aludir a la competencia propia de los Tribunales y a la posibilidad de que las leyes de delegación establezcan fórmulas adicionales de control. El art. 84 CE, por su parte, faculta al Gobierno para oponerse a la tramitación de proposiciones de ley o enmiendas contrarias a una delegación legislativa en vigor.

Esta doble vía de control es una de las claves del tema: mientras que la ley y el decreto-ley solo se controlan por el Tribunal Constitucional, el decreto legislativo admite además el control de los jueces ordinarios en la medida del exceso —doctrina de la «degradación» o del «valor de reglamento» de la parte que rebasa la delegación—. Dentro de la delegación, en cambio, el decreto legislativo tiene pleno valor de ley y solo lo revisa el Tribunal Constitucional. Conviene distinguir con nitidez las dos normas del Gobierno con fuerza de ley: el decreto-ley nace de la urgencia (habilitación posterior: la convalidación del Congreso), es provisional y tiene límites materiales tasados; el decreto legislativo nace de la delegación (habilitación previa: la ley de bases o de refundición), no es provisional y su límite es no rebasar la delegación. Un error frecuente es atribuir al decreto legislativo la convalidación en treinta días, que es exclusiva del decreto-ley.

9. El reglamento: concepto, naturaleza y distinción del acto administrativo

El reglamento es toda norma jurídica de carácter general dictada por la Administración pública y con rango inferior a la ley. Es la fuente característica del Derecho Administrativo: mientras que la ley emana del Parlamento, el reglamento es la manifestación normativa de la propia Administración, que así participa —de forma subordinada— en la creación del ordenamiento. Su fundamento constitucional es doble: el art. 97 CE, según el cual el Gobierno «ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes», y el art. 106.1, que somete la actuación administrativa al control judicial.

La naturaleza normativa del reglamento es su rasgo esencial y lo que lo diferencia del acto administrativo. Aunque ambos proceden de la Administración, hay diferencias decisivas:

• El reglamento es una norma: se integra en el ordenamiento, tiene vocación de permanencia y va dirigido a una generalidad indeterminada de destinatarios; su cumplimiento no lo agota. El acto administrativo es la aplicación del ordenamiento a un caso: se dirige a destinatarios determinados o determinables y se agota con su cumplimiento.
• El reglamento innova el ordenamiento (crea, modifica o extingue normas); el acto se limita a aplicarlo.
• El reglamento solo se deroga por otra norma; el acto se extingue por su cumplimiento, revocación o anulación.
• Un reglamento ilegal es nulo de pleno derecho (nulidad radical, art. 47.2 LPAC); un acto ilegal suele ser meramente anulable (art. 48 LPAC), salvo los supuestos de nulidad del art. 47.1.
• Rige entre ellos la inderogabilidad singular (art. 37 LPAC): un acto administrativo no puede vulnerar un reglamento, aunque el órgano que dicta el acto sea de rango superior al que aprobó el reglamento.

La distinción entre reglamento y acto no siempre es sencilla en la práctica, y hay figuras fronterizas que conviene recordar. Los planes de urbanismo tienen, según jurisprudencia consolidada, naturaleza normativa (son reglamentos), pese a referirse a un ámbito territorial concreto. Las convocatorias de procesos selectivos o de subvenciones son actos administrativos generales (se dirigen a una pluralidad indeterminada pero se agotan con el proceso), aunque las bases que las rigen pueden tener carácter normativo. Y las circulares e instrucciones del art. 6 LRJSP, mediante las que los órganos superiores dirigen la actividad de los inferiores, no son en principio reglamentos —son órdenes de servicio internas—, salvo que innoven el ordenamiento con efectos ad extra, en cuyo caso se les aplica el régimen de las disposiciones generales. El criterio decisivo, en todo caso, no es la forma ni el número de destinatarios, sino si la disposición se integra en el ordenamiento con vocación de permanencia (norma) o si lo aplica y se agota (acto).

El reglamento se sitúa, pues, por debajo de la ley y por encima del acto administrativo. Está subordinado a la ley (no puede contradecirla) y, a su vez, tiene su propia jerarquía interna según el órgano que lo dicta.

10. Clases de reglamentos

Los reglamentos se clasifican con varios criterios que suelen preguntarse combinados:

a) Por su relación con la ley. Es la clasificación más importante:

• Reglamentos ejecutivos: desarrollan o complementan una ley previa, a la que están directamente ligados (la ley los llama o los presupone). Como se apoyan y desarrollan una ley, requieren dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.
• Reglamentos independientes: regulan materias sobre las que no hay una ley previa que desarrollar, en ámbitos no cubiertos por la reserva de ley (típicamente materias organizativas y de autoorganización de la Administración). No pueden entrar en materias reservadas a la ley ni establecer, por sí solos, obligaciones o gravámenes a los ciudadanos.
• Reglamentos de necesidad: son los que se dictan en situaciones extraordinarias (catástrofes, emergencias) para hacer frente a una necesidad urgente; tienen vigencia limitada a la situación que los motiva y pueden desplazar temporalmente la aplicación de otras normas mientras dura la emergencia.

b) Por el órgano del que emanan (jerarquía). En la Administración del Estado, el art. 24.2 de la Ley 50/1997 ordena los reglamentos en dos escalones: primero, las disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros; y, por debajo, las disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Una Orden Ministerial no puede contradecir un Real Decreto. Junto a estos existen reglamentos autonómicos (decretos del Consejo de Gobierno, órdenes de las consejerías) y locales (reglamentos y ordenanzas de las entidades locales, aprobados por el Pleno).

c) Por sus destinatarios. Se distinguen los reglamentos jurídicos o normativos (que afectan a los ciudadanos, regulando sus derechos y obligaciones) y los administrativos u organizativos (que ordenan la propia organización o las relaciones de sujeción especial). Los primeros exigen mayores garantías en su elaboración.

d) Por su ámbito territorial: estatales, autonómicos y locales, según la Administración que los dicte. En el ámbito local, la potestad normativa se manifiesta en el reglamento orgánico (que regula la organización y funcionamiento de la corporación), las ordenanzas (que regulan actividades y servicios y pueden imponer deberes a los vecinos), los bandos del alcalde y las ordenanzas fiscales. Su aprobación corresponde al Pleno por el procedimiento del art. 49 de la Ley 7/1985 (aprobación inicial, información pública y audiencia de treinta días, resolución de alegaciones y aprobación definitiva), con una peculiaridad: si no se presentan reclamaciones, el acuerdo inicial se entiende definitivamente adoptado.

La clasificación históricamente más discutida es la que atiende a los reglamentos administrativos u organizativos —los que ordenan la propia Administración o las llamadas relaciones de sujeción especial (funcionarios, internos en establecimientos penitenciarios, usuarios de servicios públicos)—. Durante mucho tiempo se sostuvo que en ese ámbito interno el reglamento podía moverse con mayor libertad, al margen de la reserva de ley. Hoy esa tesis está muy matizada: el Tribunal Constitucional ha aclarado que las relaciones de sujeción especial no son un espacio exento de la Constitución ni de los derechos fundamentales, de modo que también en ellas rige la reserva de ley, aunque su intensidad pueda modularse. En consecuencia, un reglamento organizativo puede ordenar el funcionamiento interno, pero no imponer sanciones o restringir derechos sin cobertura legal.

11. La potestad reglamentaria: titularidad y fundamento

La potestad reglamentaria es el poder de dictar reglamentos. Su fundamento último está en la Constitución (art. 97, que la atribuye al Gobierno) y su régimen general lo desarrolla hoy el Título VI de la Ley 39/2015 (LPAC), artículos 127 a 133 —conviene fijarlo bien: la potestad reglamentaria se regula en la LPAC (Ley 39/2015), no en la LRJSP (Ley 40/2015)—.

El art. 128.1 LPAC precisa la titularidad: el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas (conforme a sus Estatutos) y a los órganos de gobierno locales (conforme a la Constitución, los Estatutos y la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local). En el Estado, el art. 22 de la Ley 50/1997 confirma que el Gobierno ejerce la iniciativa y la potestad reglamentaria de conformidad con el Título VI de la LPAC y con la propia Ley del Gobierno.

La potestad reglamentaria no es un poder originario sino derivado y subordinado: la Administración la ejerce «de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 97 CE) y siempre por debajo de la ley. De ahí que su ejercicio esté sometido a límites estrictos (epígrafe siguiente) y a un procedimiento reglado (epígrafe 13). Un principio complementario es que las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley se confieren, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno, y solo excepcionalmente y con justificación a los titulares de los departamentos ministeriales (art. 129.4 LPAC).

El fundamento de esta potestad ha dado lugar a un clásico debate doctrinal. Para unos, el reglamento se justifica caso por caso en una habilitación legal específica (tesis de la vinculación positiva estricta: solo cabe reglamento donde una ley lo llama). Para otros, la potestad reglamentaria es una atribución genérica que la propia Constitución confiere al Gobierno en el art. 97, de modo que este puede dictar reglamentos —al menos organizativos e independientes— sin necesidad de una ley previa que lo autorice, con el solo límite de no invadir la reserva de ley ni contradecir norma superior. La posición dominante y la jurisprudencia admiten esta segunda lectura para los reglamentos organizativos e independientes, mientras que exigen habilitación y cobertura legal para los reglamentos ejecutivos y, sobre todo, para todo lo que incida en la esfera de derechos y obligaciones de los ciudadanos. En cualquier caso, la potestad reglamentaria es irrenunciable e indisponible: la Administración no puede desprenderse de ella ni comprometerse a no ejercerla, aunque sí puede autolimitarse sujetándose a sus propios reglamentos (inderogabilidad singular).

12. Los límites del reglamento

Precisamente por ser una potestad subordinada, el reglamento está sometido a un conjunto de límites, cuya vulneración determina su nulidad de pleno derecho. Se agrupan en formales y materiales.

Límites formales:

• Competencia: el reglamento debe dictarlo el órgano que tiene atribuida la potestad reglamentaria; no todo órgano administrativo puede dictar reglamentos.
• Jerarquía normativa: el reglamento debe respetar el orden de jerarquía. El art. 128.3 LPAC dispone que las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes y que ninguna disposición administrativa puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior; en la misma línea, el art. 1.2 CC priva de validez a las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
• Procedimiento: debe seguirse el procedimiento de elaboración legalmente previsto (Ley 50/1997 y LPAC); su omisión es causa de nulidad.

Límites materiales:

• Respeto a la ley y a la Constitución: el art. 128.2 LPAC establece que los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución o las leyes.
• Reserva de ley: no pueden regular las materias que la Constitución o los Estatutos reservan a las Cortes o a las Asambleas legislativas. El propio art. 128.2 lo concreta: sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, los reglamentos no pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.
• Irretroactividad: como norma de rango inferior a la ley, el reglamento no puede tener eficacia retroactiva desfavorable; el art. 9.3 CE garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
• Principios de buena regulación: el art. 129 LPAC obliga a que la potestad reglamentaria se ejerza conforme a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, debiendo justificarse su adecuación a ellos en el preámbulo del reglamento. La memoria de análisis de impacto normativo y la consulta pública sirven para acreditar ese cumplimiento.
• Interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE): el reglamento debe responder a fines de interés general y no ser arbitrario.

Los principios de buena regulación del art. 129 LPAC merecen un desarrollo, porque su infracción puede fundar la anulación del reglamento. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, identificar con claridad los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para alcanzarlos. El principio de proporcionalidad obliga a que la norma contenga solo la regulación imprescindible, tras constatar que no existen medidas menos restrictivas de derechos. El de seguridad jurídica exige coherencia con el resto del ordenamiento —nacional y de la Unión Europea— para generar un marco estable, predecible y claro. El de transparencia impone posibilitar el acceso sencillo y actualizado a la norma y la participación de los destinatarios en su elaboración, definiendo con claridad los objetivos en el preámbulo. Y el de eficiencia exige evitar cargas administrativas innecesarias y racionalizar la gestión de los recursos públicos. Cuando la iniciativa afecte a los ingresos o gastos públicos, deben cuantificarse sus efectos y respetarse la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera (art. 129.7). El cumplimiento de todos estos principios ha de justificarse en el preámbulo del reglamento y documentarse en la memoria del análisis de impacto normativo.

13. El procedimiento de elaboración de los reglamentos

La validez del reglamento depende también de que se haya seguido el procedimiento de elaboración. En la Administración del Estado, ese procedimiento lo regula el art. 26 de la Ley 50/1997, complementado por los arts. 129 a 133 LPAC. Sus trámites esenciales, en el orden en que se producen, son:

1. Consulta pública previa (art. 133.1 LPAC y art. 26.2 Ley 50/1997): antes de redactar el texto se recaba, a través del portal web, la opinión de los sujetos y organizaciones potencialmente afectados sobre los problemas que se quieren resolver, la necesidad y oportunidad de la norma, sus objetivos y las alternativas. Puede omitirse en normas presupuestarias u organizativas, cuando concurran razones graves de interés público, o cuando la propuesta no tenga impacto significativo, no imponga obligaciones relevantes o regule aspectos parciales.
2. Redacción del proyecto y memoria del análisis de impacto normativo (art. 26.3): el centro directivo elabora el texto y una memoria que analiza la oportunidad, el contenido jurídico, la adecuación al reparto de competencias, el impacto económico y presupuestario, las cargas administrativas, el impacto por razón de género y por razón de cambio climático, entre otros extremos.
3. Informes preceptivos: entre ellos, siempre el de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente; y, en los reglamentos ejecutivos, el dictamen del Consejo de Estado.
4. Audiencia e información pública (art. 133.2 y art. 26.6): cuando la norma afecta a derechos e intereses legítimos, se publica el texto para dar audiencia a los ciudadanos afectados; el plazo mínimo es de quince días hábiles, reducible a siete por razones justificadas o tramitación urgente.
5. Aprobación por el órgano competente (Consejo de Ministros mediante Real Decreto, o el ministro mediante Orden) y publicación en el BOE (art. 131 LPAC), con entrada en vigor a los veinte días salvo disposición en contrario.

El dictamen del Consejo de Estado merece una precisión, porque es uno de los puntos más preguntados. Es preceptivo —pero no vinculante— en los reglamentos ejecutivos, es decir, en los que se dictan en desarrollo o ejecución de una ley (art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado). No lo es, en cambio, en los reglamentos independientes u organizativos. Su función es garantizar que el reglamento respeta la ley que desarrolla y el resto del ordenamiento; por eso su omisión cuando es preceptivo constituye un vicio de procedimiento que la jurisprudencia sanciona con la nulidad de pleno derecho del reglamento (art. 47.2 LPAC). En el ámbito autonómico, este dictamen lo emiten los consejos consultivos de cada Comunidad, cuando existen.

Junto a estos trámites, la LPAC impone instrumentos de planificación y evaluación: el Plan Anual Normativo (art. 132 LPAC y art. 25 Ley 50/1997), que recoge las iniciativas legales o reglamentarias del año siguiente; la evaluación normativa periódica (art. 130 LPAC), que obliga a revisar la normativa vigente para comprobar si ha logrado sus objetivos; y el informe anual de cumplimiento del Plan (art. 28 Ley 50/1997). La omisión de trámites esenciales del procedimiento —singularmente el dictamen del Consejo de Estado en los reglamentos ejecutivos o la audiencia a los interesados— acarrea la nulidad de pleno derecho del reglamento, porque a diferencia de lo que ocurre con los actos administrativos, en las disposiciones generales el procedimiento no admite convalidación ni conservación de trámites: el vicio contamina la norma entera.

14. La inderogabilidad singular y el control de los reglamentos ilegales

Dos garantías cierran el régimen del reglamento: la inderogabilidad singular y el control de legalidad.

La inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 37 LPAC) significa que las resoluciones administrativas de carácter particular no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía que el que dictó la disposición general. Dicho de otro modo: ni siquiera el ministro que aprobó un reglamento puede después dictar un acto singular que lo contradiga para un caso concreto; primero tendría que modificar el reglamento. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria (art. 37.2). Esta regla protege la seguridad jurídica y la igualdad: la Administración queda vinculada por sus propias normas.

El control de los reglamentos ilegales se articula por varias vías:

• Recurso directo: se impugna directamente el reglamento ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo de dos meses desde su publicación. La legitimación es amplia.
• Recurso indirecto: se impugna un acto de aplicación del reglamento fundándose en la ilegalidad del reglamento mismo; permite atacar la norma aunque haya transcurrido el plazo del recurso directo. Si el juez que conoce del recurso indirecto es competente para conocer también del directo, anula el reglamento; si no lo es, plantea la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente (arts. 26 y 27 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
• Efectos de la anulación: la sentencia que anula un reglamento tiene efectos generales (erga omnes) desde su publicación, pero no afecta por sí sola a los actos firmes dictados en aplicación del reglamento antes de la anulación, salvo que la anulación del precepto suponga la exclusión o reducción de sanciones aún no ejecutadas por completo.
• Inaplicación judicial: además, cualquier juez o tribunal puede inaplicar los reglamentos contrarios a la Constitución, la ley o el principio de jerarquía normativa (art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), sin necesidad de plantear cuestión alguna, porque el reglamento es norma de rango inferior a la ley.

15. Los principios generales del Derecho

El tema se cierra con los principios generales del Derecho, la tercera de las fuentes del ordenamiento según el art. 1.1 CC. Son las ideas o convicciones jurídicas fundamentales sobre las que se asienta el ordenamiento: unos derivan del Derecho natural o de la justicia material (buena fe, prohibición del enriquecimiento injusto, pacta sunt servanda), otros se inducen del propio ordenamiento positivo como su lógica interna (proporcionalidad, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad).

El art. 1.4 CC les asigna una doble función: por un lado, son fuente en sentido propio, aplicable «en defecto de ley o costumbre» —esto es, con carácter subsidiario de tercer grado, cuando no hay ley ni costumbre aplicable—; por otro, tienen un permanente carácter informador del ordenamiento jurídico, que opera «sin perjuicio» de aquella subsidiariedad. Este carácter informador es lo más relevante: aunque haya ley aplicable, los principios generales inspiran su interpretación y llenan sus lagunas, orientando la labor del intérprete.

En el Derecho Administrativo, los principios generales tienen una importancia capital, muy superior a la que tienen en otras ramas, por dos razones: primero, porque el Derecho Administrativo es un ordenamiento joven, fragmentario y en constante cambio, con frecuentes lagunas que los principios colman; y segundo, porque muchos de sus principios se han positivizado en la Constitución, elevándose a rango constitucional. El art. 9.3 CE enuncia una batería de ellos: legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. A ellos se añaden los del art. 103.1 CE (eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y sometimiento pleno a la ley y al Derecho) y principios de creación jurisprudencial como la buena fe, la confianza legítima, la proporcionalidad o el non bis in idem, hoy también recogidos en la legislación (por ejemplo, en el art. 3 LRJSP).

Algunos principios de creación jurisprudencial han adquirido tal arraigo que hoy operan como auténticas reglas de control de la Administración. El principio de proporcionalidad exige que las medidas administrativas sean idóneas, necesarias y equilibradas respecto del fin perseguido (hoy recogido en el art. 4 LRJSP y en el art. 129.3 LPAC). El de confianza legítima protege las expectativas razonables que la actuación de la Administración genera en los ciudadanos, impidiendo cambios sorpresivos y contrarios a la buena fe (art. 3.1.e LRJSP). El de buena fe (art. 7.1 CC) y la prohibición del abuso de derecho (art. 7.2 CC) rigen también las relaciones jurídico-administrativas. El principio non bis in idem impide sancionar dos veces por los mismos hechos con el mismo fundamento (art. 31 LRJSP). Y la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) permite anular las decisiones administrativas carentes de toda justificación racional. Junto a los principios generales, el Título Preliminar del Código Civil ofrece otras dos técnicas de integración y aplicación: la analogía (art. 4.1 CC), que aplica una norma a un supuesto no previsto pero semejante cuando hay identidad de razón —vedada, no obstante, para las normas penales, excepcionales y temporales (art. 4.2)—, y la equidad (art. 3.2 CC), que pondera la aplicación de las normas aunque las resoluciones judiciales solo pueden descansar exclusivamente en ella cuando la ley expresamente lo permita.

Conviene no confundir los principios generales con la jurisprudencia. Según el art. 1.6 CC, la jurisprudencia —la doctrina reiterada del Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales— complementa el ordenamiento, pero no es fuente en sentido estricto: no crea normas, sino que las interpreta. Los principios generales, en cambio, sí son fuente. Y una regla final que enlaza todo el sistema: el art. 1.7 CC impone a los jueces y tribunales el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido —de ahí que los principios generales, al cerrar el sistema, garanticen que nunca haya un vacío que impida juzgar—.

16. Esquema de repaso

• La ley: norma del Parlamento con fuerza de ley (formal). Reserva de ley (materias que solo regula la ley) + congelación de rango + deslegalización. Publicación en BOE y vacatio de 20 días (art. 2.1 CC).
• Ley orgánica (81 CE): materias tasadas (derechos fundamentales, Estatutos, régimen electoral general, las demás previstas). Mayoría absoluta del Congreso en votación final. Con la ordinaria, relación de competencia, no de jerarquía.
• Ley ordinaria: mayoría simple; regla general. Modalidades: pleno/comisión (75 CE), presupuestos (134 CE), de bases, de armonización.
• Leyes autonómicas y art. 150: marco (150.1), transferencia/delegación por LO (150.2), armonización por mayoría absoluta de cada Cámara (150.3).
• Decreto-ley (86 CE): Gobierno; extraordinaria y urgente necesidad; NO afecta a instituciones básicas, Título I, régimen de las CCAA ni Derecho electoral general; convalidación o derogación por el Congreso en 30 días; puede tramitarse como proyecto de ley por urgencia.
• Decreto legislativo (82-85 CE): delegación previa; ley de bases → texto articulado; ley ordinaria → texto refundido (mero texto único o + regularizar/aclarar/armonizar). Delegación expresa, materia concreta, plazo; se agota por su uso; sin subdelegación; no cabe sobre materia orgánica. Control por el TC y por los tribunales del exceso (ultra vires).
• Reglamento: norma de la Administración, inferior a la ley (97 CE; 128 LPAC). Clases: por su relación con la ley (ejecutivos —con Consejo de Estado—, independientes, de necesidad); por jerarquía (RD > Orden ministerial, art. 24.2 Ley 50/1997); por destinatarios; por territorio.
• Límites del reglamento: competencia, jerarquía (128.3 LPAC; 1.2 CC), procedimiento; respeto a ley y Constitución; reserva de ley (no tipifica delitos/sanciones ni tributos, 128.2); irretroactividad; buena regulación (129 LPAC).
• Garantías: inderogabilidad singular (37 LPAC); control por recurso directo, indirecto y cuestión de ilegalidad (LJCA); inaplicación judicial (6 LOPJ).
• Principios generales (1.4 CC): fuente en defecto de ley y costumbre + carácter informador. Capitales en Derecho Administrativo; muchos positivizados en 9.3 y 103.1 CE. La jurisprudencia complementa (1.6), no es fuente.

17. Ideas fuerza

• «Ley formal» es la norma del Parlamento con fuerza de ley; lo decisivo es su origen y su fuerza, no su contenido. Solo se somete a la Constitución y solo la controla el Tribunal Constitucional.
• La reserva de ley aparta materias del reglamento; lo regulado por ley queda con el rango congelado y solo una ley (o una deslegalización) puede rebajarlo.
• La ley orgánica (81 CE) se define por materias tasadas y mayoría absoluta del Congreso; con la ordinaria hay relación de competencia, no de jerarquía.
• El decreto-ley (86) lo dicta el Gobierno por extraordinaria y urgente necesidad, con límites materiales, y lo convalida o deroga el Congreso en 30 días (el Senado no interviene).
• El decreto legislativo (82-85) exige delegación previa: ley de bases → texto articulado; ley ordinaria → texto refundido. La delegación es expresa, para materia concreta y con plazo, se agota por su uso y no admite subdelegación.
• El reglamento es norma de la Administración inferior a la ley (97 CE; potestad reglamentaria en el Título VI de la Ley 39/2015, arts. 127-133, no en la Ley 40/2015).
• El reglamento no puede vulnerar la ley, invadir la reserva de ley ni tipificar delitos, sanciones o tributos (128.2 LPAC).
• Los reglamentos ejecutivos requieren dictamen del Consejo de Estado; su omisión, como la de la audiencia, es causa de nulidad de pleno derecho.
• La inderogabilidad singular (37 LPAC) impide que un acto singular contradiga un reglamento, aunque el órgano del acto sea de rango superior.
• Los principios generales del Derecho (1.4 CC) son fuente en defecto de ley y costumbre y, sobre todo, informan todo el ordenamiento; en el Derecho Administrativo son decisivos y muchos están positivizados en el art. 9.3 CE.