Las fuentes del derecho de la Unión Europea. Derecho originario. Derecho derivado: Reglamentos, directivas y decisiones. Otras fuentes. Las relaciones entre el Derecho de la Unión Europea y el ordenamiento jurídico de los Estados miembros.

Tema desarrollado para el primer ejercicio del Cuerpo Administrativo de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo C1, ingreso libre). El contenido está verificado contra el Derecho originario de la Unión en su versión consolidada tras el Tratado de Lisboa (el Tratado de la Unión Europea —TUE— y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea —TFUE—), la Carta de los Derechos Fundamentales, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, para la recepción interna, la Constitución Española (art. 93) y la doctrina del Tribunal Constitucional. El programa evaluable exacto es el del Anexo de tu convocatoria (Resolución de 22 de diciembre de 2025, BOE-A-2025-27158).

Índice

• 1. El ordenamiento jurídico de la Unión: concepto y caracteres
• 2. El Derecho originario
• 3. Los principios generales y los derechos fundamentales
• 4. El Derecho derivado: el artículo 288 del TFUE
• 5. Actos legislativos, no legislativos, delegados y de ejecución
• 6. Otras fuentes: acuerdos internacionales, jurisprudencia y principios
• 7. La primacía del Derecho de la Unión
• 8. El efecto directo y la aplicabilidad directa
• 9. La interpretación conforme y la responsabilidad del Estado
• 10. La recepción del Derecho de la Unión en España
• 11. Esquema de repaso
• 12. Ideas fuerza

1. El ordenamiento jurídico de la Unión: concepto y caracteres

El Derecho de la Unión Europea constituye un ordenamiento jurídico propio, distinto tanto del Derecho internacional clásico como del Derecho interno de los Estados miembros, y a la vez integrado en los ordenamientos nacionales, a los que se impone. Esta naturaleza singular no la proclaman los Tratados de forma expresa: la construyó el Tribunal de Justicia en dos sentencias fundacionales que conviene tener presentes desde el principio, porque de ellas derivan casi todas las reglas del tema. En la sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963, el Tribunal afirmó que la Comunidad —hoy la Unión— «constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, en beneficio del cual los Estados han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos son no solo los Estados miembros, sino también sus nacionales». Y en la sentencia Costa contra ENEL, de 15 de julio de 1964, añadió que, a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, el Tratado ha instituido un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales.

De esa naturaleza derivan los caracteres del ordenamiento de la Unión, que estructuran todo el tema:

• Autonomía. El Derecho de la Unión tiene sus propias fuentes, sus propios órganos de producción normativa (las instituciones) y su propio intérprete supremo (el Tribunal de Justicia). Su validez no depende del Derecho nacional ni del Derecho internacional general: se juzga a sí mismo con sus propios criterios.
• Primacía. En caso de conflicto, la norma de la Unión prevalece sobre la norma interna contraria, cualquiera que sea su rango, incluso constitucional en el plano aplicativo.
• Efecto directo. Muchas de sus normas generan por sí mismas derechos y obligaciones que los particulares pueden invocar directamente ante sus jueces nacionales, sin necesidad de un acto interno de recepción.
• Aplicabilidad directa. Buena parte del Derecho de la Unión —señaladamente el reglamento— se aplica en los Estados miembros sin necesidad de transposición o desarrollo por una norma nacional.

Las fuentes del Derecho de la Unión se ordenan en una estructura jerárquica. En la cúspide se sitúa el Derecho originario (los Tratados y las normas de su mismo rango), que es la «constitución» material de la Unión. Por debajo, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión y los principios generales del Derecho. Y en el escalón inferior, el Derecho derivado, esto es, los actos que las instituciones adoptan en aplicación de los Tratados (reglamentos, directivas, decisiones y demás), que deben respetar tanto el Derecho originario como los acuerdos internacionales y los principios generales, so pena de ser anulados por el Tribunal de Justicia. La jurisprudencia del Tribunal, aunque no es formalmente una «fuente» en el sentido continental, cumple una función capital de integración e interpretación.

1.1. La autonomía del ordenamiento y la relación con el Derecho internacional

La autonomía del Derecho de la Unión es el rasgo del que dependen todos los demás, y conviene entender su alcance. Que el ordenamiento sea autónomo significa que la validez de sus normas y su interpretación no se miden con los criterios del Derecho interno ni con los del Derecho internacional general, sino con los del propio Derecho de la Unión, cuyo garante último es el Tribunal de Justicia. De ahí que el Tribunal haya reservado celosamente para sí el monopolio de la interpretación uniforme (a través de la cuestión prejudicial) y el monopolio del control de validez de los actos de las instituciones: ni un juez nacional ni un tribunal internacional pueden sustituirle en esas funciones sin quebrar la unidad del sistema. Esta lógica explica reacciones como el Dictamen 2/13 sobre la adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos o la desconfianza del Tribunal hacia los mecanismos de arbitraje entre inversores y Estados internos a la Unión (sentencia Achmea), que consideró incompatibles con la autonomía por sustraer litigios de Derecho de la Unión a su control.

Frente al Derecho internacional clásico, en el que los tratados obligan a los Estados pero, por regla, no crean derechos directamente invocables por los particulares ni se imponen a las constituciones nacionales, el Derecho de la Unión rompió ese molde: sus normas penetran en la esfera jurídica del particular y se aplican con primacía. Por eso el estudio de las fuentes no es un ejercicio académico. Saber si una norma es un reglamento o una directiva determina si el ciudadano puede invocarla sin más o si depende de una transposición; saber si un acto es originario o derivado determina qué prevalece en caso de conflicto; y saber cómo se relaciona el Derecho de la Unión con el interno determina qué debe hacer el funcionario o el juez cuando la norma española y la europea no coinciden. El sistema de fuentes es, en definitiva, el mapa que permite orientarse en un ordenamiento de dos niveles —el europeo y el nacional— llamados a convivir y a aplicarse de forma coordinada.

2. El Derecho originario

El Derecho originario o primario está integrado por los Tratados constitutivos y las normas que comparten su rango. Es la fuente suprema del ordenamiento de la Unión: fija los objetivos, atribuye las competencias, crea las instituciones y regula los procedimientos de producción del Derecho derivado. Tras el Tratado de Lisboa (en vigor el 1 de diciembre de 2009), el Derecho originario se articula en dos Tratados fundamentales que tienen el mismo valor jurídico (art. 1, párrafo tercero, del TUE, y art. 1.2 del TFUE):

• El Tratado de la Unión Europea (TUE), que contiene las disposiciones de principio: los valores y objetivos, los principios democráticos, el marco institucional, las disposiciones sobre la acción exterior y la política exterior y de seguridad común, y las cláusulas de revisión, adhesión y retirada.
• El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que desarrolla el funcionamiento de la Unión: la clasificación y el ejercicio de las competencias, las políticas materiales (mercado interior, agricultura, libre circulación, competencia, unión económica y monetaria, etc.), las disposiciones institucionales y financieras.

Conviene retener su arquitectura: el TUE se organiza en seis títulos (disposiciones comunes; principios democráticos; instituciones; cooperaciones reforzadas; acción exterior y PESC; y disposiciones finales, entre ellas las de revisión, adhesión y retirada), mientras que el TFUE, mucho más extenso, se divide en siete partes (principios; no discriminación y ciudadanía; políticas y acciones internas; asociación de países y territorios de ultramar; acción exterior; disposiciones institucionales y financieras; y disposiciones generales y finales). El reparto de materias entre ambos no altera su idéntico valor jurídico: una norma del TUE no prevalece sobre una del TFUE por el hecho de figurar en el «Tratado de principios».

A ellos se añaden, con el mismo rango de Derecho originario:

• La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que —proclamada en Niza en 2000 y adaptada en 2007— tiene, desde Lisboa, el mismo valor jurídico que los Tratados (art. 6.1 TUE). No amplía las competencias de la Unión, pero vincula a sus instituciones y a los Estados cuando aplican el Derecho de la Unión.
• El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom), que sigue vigente como tratado separado.
• Los Protocolos y Anexos unidos a los Tratados, que —conforme al art. 51 TUE— forman parte integrante de los mismos y tienen, por tanto, su mismo valor jurídico (por ejemplo, el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales o el Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia).
• Los Tratados de adhesión de los sucesivos Estados miembros y los Tratados de reforma (Acta Única, Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa), que han modificado los Tratados fundamentales.

Cuestión distinta son las Declaraciones anejas al Acta Final de las conferencias intergubernamentales: a diferencia de los Protocolos, no tienen valor jurídico vinculante, aunque sirven como criterio de interpretación de la voluntad de las partes.

El conjunto del Derecho de la Unión en vigor —originario y derivado, jurisprudencia incluida— constituye lo que se denomina el acervo de la Unión (o acquis): el patrimonio jurídico común que todo Estado candidato debe asumir íntegramente para adherirse (art. 49 TUE) y que ningún Estado miembro puede desmantelar unilateralmente. Este principio de irreversibilidad del acervo explica que las excepciones o períodos transitorios que a veces obtienen los nuevos Estados en sus tratados de adhesión sean tasados y temporales: la regla es la asunción completa del Derecho vigente. El acervo se apoya, además, en el principio de cooperación leal del art. 4.3 TUE, que obliga a la Unión y a los Estados a respetarse y asistirse mutuamente, a adoptar las medidas necesarias para cumplir las obligaciones derivadas de los Tratados y a abstenerse de cualquier medida que ponga en peligro la consecución de sus objetivos.

El Derecho originario se sitúa, pues, en la cima del ordenamiento y no puede ser contradicho por ninguna norma de Derecho derivado. Su elaboración y su reforma no corresponden a las instituciones, sino a los Estados miembros como «señores de los Tratados»: la modificación se realiza por el procedimiento de revisión ordinario del art. 48 TUE —que puede incluir una Convención y culmina en una Conferencia de representantes de los Gobiernos— y solo entra en vigor tras la ratificación por todos los Estados miembros con arreglo a sus normas constitucionales, sin perjuicio de los procedimientos de revisión simplificados y de las cláusulas pasarela previstos también en el art. 48.

2.1. La formación histórica del Derecho originario

El Derecho originario no nació de una vez, sino por acumulación de tratados sucesivos. Los Tratados constitutivos fueron el de París (1951), que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA, hoy extinguida), y los dos de Roma (1957), que crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) y el Euratom. Sobre ellos operaron los Tratados de reforma: el Acta Única Europea (1986), que impulsó el mercado interior y la cooperación política; el Tratado de Maastricht (1992), que fundó la Unión Europea sobre tres pilares e introdujo la ciudadanía y la unión económica y monetaria; el Tratado de Ámsterdam (1997) y el Tratado de Niza (2001), que prepararon las instituciones para las grandes ampliaciones; y, finalmente, el Tratado de Lisboa (2007, en vigor el 1 de diciembre de 2009), que —recogiendo el contenido del fracasado Tratado Constitucional de 2004, rechazado en los referendos de Francia y los Países Bajos— suprimió la estructura de pilares, dotó a la Unión de personalidad jurídica única (art. 47 TUE) y desdobló el Derecho originario en los dos Tratados actuales (TUE y TFUE). Este dato histórico importa porque el número y la redacción de los artículos han cambiado con cada reforma: citar un precepto exige manejar la versión consolidada vigente, no la de un tratado derogado.

2.2. La reforma, la adhesión y la retirada

El procedimiento de revisión ordinario (art. 48.2 a 48.5 TUE) permite modificar los Tratados en cualquier sentido, incluso para aumentar o reducir las competencias de la Unión. El Gobierno de un Estado, el Parlamento Europeo o la Comisión pueden presentar proyectos al Consejo, que los transmite al Consejo Europeo; si este decide examinarlos, su Presidente convoca por regla una Convención (integrada por representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado o de Gobierno, del Parlamento Europeo y de la Comisión) que adopta por consenso una recomendación a una Conferencia de representantes de los Gobiernos; las modificaciones acordadas entran en vigor tras ser ratificadas por todos los Estados miembros. Junto a él existen procedimientos de revisión simplificados (art. 48.6 y 48.7 TUE): uno permite modificar por unanimidad, sin Convención ni Conferencia, las políticas y acciones internas de la Tercera Parte del TFUE, sin ampliar competencias; y las cláusulas pasarela autorizan al Consejo Europeo, por unanimidad, a pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada o de un procedimiento legislativo especial al ordinario, sin reformar formalmente los Tratados. La adhesión de nuevos Estados se rige por el art. 49 TUE, y la retirada —estrenada por el Reino Unido— por el art. 50 TUE, que reconoce a todo Estado el derecho a abandonar la Unión de conformidad con sus normas constitucionales.

3. Los principios generales y los derechos fundamentales

Junto al Derecho escrito, el ordenamiento de la Unión reconoce como fuente los principios generales del Derecho, elaborados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a partir de los Tratados, de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y de los convenios internacionales, en particular el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Estos principios tienen, por regla general, rango de Derecho originario y operan como parámetro de validez del Derecho derivado. Entre los más relevantes figuran el principio de proporcionalidad, el de seguridad jurídica y su corolario, la protección de la confianza legítima, el principio de no discriminación, el derecho de defensa y a una buena administración, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras y el enriquecimiento sin causa. A ellos se suman el principio de igualdad y no discriminación (por razón de nacionalidad, art. 18 TFUE, y en sus demás manifestaciones), el derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso equitativo, el respeto del derecho de defensa en los procedimientos que puedan concluir en sanción, el principio de cooperación leal entre la Unión y los Estados (art. 4.3 TUE) y el de autonomía institucional y procedimental de los Estados, temperado por los ya citados principios de equivalencia y efectividad. Estos principios no son meras invocaciones retóricas: el Tribunal de Justicia los ha utilizado para anular actos de las instituciones y para controlar la actuación de los Estados cuando aplican el Derecho de la Unión, de modo que operan como auténtico parámetro de validez de rango originario.

Los derechos fundamentales ocupan un lugar central. El artículo 6 del TUE articula su protección en tres planos: primero, reconoce a la Carta de los Derechos Fundamentales el mismo valor jurídico que los Tratados (art. 6.1); segundo, prevé la adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 6.2), adhesión que no altera las competencias de la Unión y que sigue su curso; y tercero, declara que los derechos fundamentales que garantiza el Convenio y los que resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del Derecho de la Unión como principios generales (art. 6.3). Esta triple garantía convierte a los derechos fundamentales en un límite infranqueable para toda la actividad normativa de la Unión y para los Estados cuando aplican su Derecho.

Conviene precisar el ámbito de aplicación de la Carta. Su artículo 51 dispone que las disposiciones de la Carta se dirigen a las instituciones y órganos de la Unión y a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. La Carta, por tanto, no es un catálogo general de derechos que desplace a las constituciones nacionales: opera solo en el terreno del Derecho de la Unión, y no amplía en modo alguno las competencias de esta (art. 6.1, párrafo segundo, TUE, y art. 51.2 de la Carta). La distinción entre los derechos (que deben respetarse) y los principios (que orientan la actuación de los poderes públicos y solo se invocan ante los tribunales para interpretar y controlar los actos que los desarrollan) figura en el propio art. 52 de la Carta.

La Carta ordena su catálogo en siete títulos, seis de contenido material y uno de disposiciones generales: Dignidad (vida, integridad, prohibición de la tortura y de la esclavitud), Libertades (libertad y seguridad, respeto de la vida privada y protección de datos, libertad de pensamiento, expresión, empresa y propiedad), Igualdad (igualdad ante la ley, no discriminación, diversidad cultural, igualdad entre mujeres y hombres, derechos del menor, de las personas mayores y de las personas con discapacidad), Solidaridad (derechos laborales, seguridad social y ayuda social, protección de la salud y del medio ambiente), Ciudadanía (derechos de sufragio, buena administración, acceso a los documentos, Defensor del Pueblo, petición y libre circulación) y Justicia (tutela judicial efectiva, presunción de inocencia, legalidad penal y non bis in idem). El séptimo título contiene las disposiciones generales que rigen su interpretación y aplicación (arts. 51 a 54). Para la Administración de la Seguridad Social tiene especial interés el título de la Solidaridad, que reconoce el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales.

La adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos, prevista como mandato en el art. 6.2 TUE, ha sido un proceso complejo: el Tribunal de Justicia, en su Dictamen 2/13 (2014), consideró que el proyecto de acuerdo de adhesión entonces negociado no era compatible con los Tratados, por poner en riesgo la autonomía del Derecho de la Unión y las competencias del propio Tribunal; las negociaciones se reabrieron después para superar esas objeciones. Mientras la adhesión no culmine, el CEDH no vincula formalmente a la Unión como tal, pero sus derechos siguen integrando el Derecho de la Unión como principios generales por la vía del art. 6.3 TUE, y la Carta reconoce que, en la medida en que contenga derechos que correspondan a los garantizados por el Convenio, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere aquel (art. 52.3 de la Carta).

4. El Derecho derivado: el artículo 288 del TFUE

El Derecho derivado está formado por los actos que las instituciones adoptan en el ejercicio de las competencias que les atribuyen los Tratados. Su norma de cabecera es el artículo 288 del TFUE, que enumera los actos jurídicos típicos de la Unión: «Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes». Los tres primeros son vinculantes; los dos últimos, no vinculantes. Conviene dominar cada figura con precisión, porque su distinción es una de las preguntas más repetidas y una de las que más se confunden con la terminología del Derecho interno español.

4.1. El reglamento

El reglamento (art. 288, párrafo segundo, TFUE) reúne tres notas: tiene un alcance general (se dirige a categorías abstractas de destinatarios, no a personas determinadas, como una ley); es obligatorio en todos sus elementos (no cabe una aplicación parcial o selectiva); y es directamente aplicable en cada Estado miembro. Esta última nota es la decisiva: el reglamento no necesita transposición ni ningún acto interno de recepción; despliega sus efectos por sí mismo desde su entrada en vigor y se integra en el ordenamiento nacional como si fuera Derecho interno. Es más: el Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados no pueden reproducir el contenido de un reglamento en una norma nacional (salvo que el propio reglamento lo autorice o lo exija), porque ello ocultaría a los justiciables el carácter comunitario de la norma y pondría en riesgo su aplicación uniforme. El reglamento es, por su fuerza y generalidad, el instrumento más potente de la Unión y el equivalente funcional de la ley; a través de reglamentos se articula, por ejemplo, la coordinación de los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros. En efecto, la libre circulación de trabajadores exigía asegurar que quien cotiza sucesivamente en varios Estados no pierda sus derechos: esa coordinación —que no armoniza los sistemas nacionales, sino que los conecta mediante principios como la igualdad de trato, la totalización de los períodos de cotización, la exportabilidad de las prestaciones y la determinación de una única legislación aplicable— se ha articulado mediante reglamentos directamente aplicables en todos los Estados. El funcionario de la Administración de la Seguridad Social los maneja como Derecho propio y con preferencia sobre la norma interna incompatible: es el ejemplo más nítido de por qué la aplicabilidad directa del reglamento no es una abstracción, sino la base cotidiana de la gestión de expedientes con elemento transfronterizo.

4.2. La directiva

La directiva (art. 288, párrafo tercero, TFUE) obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Es, por tanto, un instrumento de armonización que respeta la autonomía institucional de los Estados: fija un objetivo común y encomienda a cada Estado alcanzarlo con los instrumentos de su propio ordenamiento. Sus notas características son: se dirige a los Estados (a todos o a algunos), no a los particulares; obliga en cuanto al resultado, no en cuanto a los medios; y, por regla general, requiere un acto interno de transposición dentro de un plazo que la propia directiva fija. Mientras el plazo no vence, el Estado conserva libertad para transponer, si bien debe abstenerse de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente el resultado. Vencido el plazo sin transposición, o con una transposición incorrecta, la directiva puede desplegar —bajo condiciones estrictas— efecto directo y generar la responsabilidad del Estado, como se verá.

En España, la transposición de una directiva se realiza con el instrumento normativo interno que corresponda según la materia y la reserva de ley: unas veces exige una ley (si afecta a materias reservadas a ella), otras basta un real decreto u otra norma reglamentaria, y compete al Estado o a las Comunidades Autónomas según el reparto constitucional de competencias. La transposición debe ser completa, clara y con fuerza vinculante: el Tribunal de Justicia ha rechazado que una mera práctica administrativa o una circular sirvan de transposición, porque no ofrecen a los ciudadanos la seguridad jurídica de una norma. Un caso particular es el de las directivas cuyo contenido es tan preciso e incondicional que apenas dejan margen: aun así, salvo excepción, deben transponerse, pues el efecto directo es un remedio frente al incumplimiento, no un sustituto de la obligación de transponer. El retraso o la transposición defectuosa exponen a España a un recurso por incumplimiento de la Comisión (arts. 258 a 260 TFUE), que puede terminar en multa coercitiva o suma a tanto alzado, además de generar responsabilidad frente a los particulares perjudicados.

4.3. La decisión

La decisión (art. 288, párrafo cuarto, TFUE) es obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios (que pueden ser Estados, empresas o particulares), solo será obligatoria para estos. Tras Lisboa, la decisión puede también carecer de destinatarios concretos, en cuyo caso funciona como un acto general (por ejemplo, las decisiones en materia de política exterior y de seguridad común). Es el instrumento típico de la ejecución administrativa del Derecho de la Unión: la Comisión resuelve mediante decisiones los expedientes de competencia, de ayudas de Estado o de concentraciones.

4.4. Las recomendaciones y los dictámenes

Las recomendaciones y los dictámenes (art. 288, párrafo quinto, TFUE) no son vinculantes. La recomendación invita a sus destinatarios a adoptar una determinada conducta, sin imponerla; el dictamen expresa una opinión o valoración. Aunque carecen de fuerza obligatoria, no son irrelevantes: el Tribunal de Justicia ha declarado que los jueces nacionales deben tenerlos en cuenta a la hora de interpretar el Derecho de la Unión o el Derecho nacional que lo desarrolla (el llamado efecto interpretativo o «soft law»).

4.5. Cuadro comparativo y publicidad de los actos

La distinción entre las tres figuras vinculantes puede resumirse en tres ejes —destinatarios, alcance de la obligación y necesidad de transposición—, que son justamente los que el examen combina:

• El reglamento se dirige a todos con alcance general, obliga en todos sus elementos y no se transpone (aplicabilidad directa).
• La directiva se dirige a los Estados, obliga solo en cuanto al resultado y sí exige transposición en plazo.
• La decisión obliga en todos sus elementos, pero solo a los destinatarios que designe (o con alcance general si no los designa) y no requiere, en cuanto tal, transposición.

Un error frecuente es trasladar la terminología española: en Derecho interno el «reglamento» es una norma subordinada a la ley y dictada por el poder ejecutivo, mientras que en la Unión el reglamento es el acto de máxima fuerza, equivalente funcional de la ley. Igualmente, la «directiva» europea no equivale a una simple instrucción administrativa: es una norma que vincula al Estado a un resultado. Y la «decisión» no es solo un acto singular: puede tener alcance general.

La eficacia de los actos depende de su publicidad, regulada en el art. 297 TFUE ya citado. Todo acto se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), editado en las veinticuatro lenguas oficiales de la Unión, todas ellas igualmente auténticas; esta pluralidad lingüística explica que el Tribunal de Justicia, ante divergencias entre versiones, interprete la norma atendiendo a su finalidad y a su sistema, y no al tenor de una sola lengua. Los actos legislativos, los reglamentos y las directivas y decisiones de alcance general entran en vigor en la fecha que fijen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación; las directivas y decisiones con destinatario surten efecto con su notificación. La motivación (art. 296 TFUE) es requisito de validez: un acto inmotivado puede ser anulado por el Tribunal de Justicia mediante el recurso de anulación.

5. Actos legislativos, no legislativos, delegados y de ejecución

Además de la clasificación del art. 288 por su fuerza obligatoria, el TFUE introduce una clasificación por el procedimiento de adopción, que determina la jerarquía interna del Derecho derivado. El artículo 289 TFUE define el acto legislativo como el reglamento, la directiva o la decisión que se adopta mediante un procedimiento legislativo, ordinario o especial. Lo que convierte un acto en «legislativo» no es su forma (reglamento, directiva o decisión), sino el procedimiento por el que se aprueba: un reglamento adoptado por el procedimiento legislativo ordinario es un acto legislativo, mientras que un reglamento de la Comisión que ejecuta a aquel no lo es.

Por debajo de los actos legislativos, el TFUE regula dos categorías de actos no legislativos:

• Los actos delegados (art. 290 TFUE): un acto legislativo puede delegar en la Comisión la facultad de adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo. Los elementos esenciales de la materia quedan reservados al acto legislativo y no pueden ser objeto de delegación. El Parlamento Europeo y el Consejo conservan el control, pues pueden revocar la delegación o formular objeciones que impidan la entrada en vigor del acto delegado.
• Los actos de ejecución (art. 291 TFUE): cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, estos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos y en la política exterior y de seguridad común, al Consejo. El ejercicio de estas competencias por la Comisión se somete al control de los Estados miembros mediante comités de representantes nacionales: es la llamada comitología. La regla general, no obstante, es que la ejecución del Derecho de la Unión corresponde a los Estados miembros en su propio territorio (art. 291.1 TFUE).

Esta distinción tiene reflejo en la propia denominación oficial de los actos publicados en el Diario Oficial: los actos delegados incorporan en su título la mención «delegado» (por ejemplo, «Reglamento Delegado (UE)…») y los de ejecución la mención «de ejecución» («Reglamento de Ejecución (UE)…»), de modo que basta leer el encabezamiento para saber ante qué tipo de acto se está y qué régimen de control —objeciones y revocación del Parlamento y el Consejo, o comitología de los Estados— le resulta aplicable. Es un detalle menor en apariencia, pero muy útil para clasificar con rapidez una norma en el examen y en la práctica administrativa.

Todo acto jurídico debe cumplir requisitos de forma que garantizan su validez y su publicidad. El artículo 296 TFUE exige que los actos jurídicos estén motivados y se refieran a las propuestas, iniciativas, recomendaciones o dictámenes previstos por los Tratados. Y el artículo 297 TFUE regula la publicación y la entrada en vigor: los actos legislativos y los reglamentos, las directivas dirigidas a todos los Estados y las decisiones sin destinatario concreto se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor en la fecha que fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación; las demás directivas y las decisiones que designan destinatario se notifican a este y surten efecto con la notificación.

La clasificación por el procedimiento tiene una consecuencia de jerarquía interna: los actos delegados y de ejecución son actos de segundo grado, subordinados al acto legislativo que les sirve de base, al que no pueden contradecir ni exceder; si lo hacen, son inválidos. El control de validez del Derecho derivado corresponde en exclusiva al Tribunal de Justicia, que puede anular un acto contrario al Derecho originario, a los acuerdos internacionales o a los principios generales por la vía del recurso de anulación (art. 263 TFUE) o declararlo inválido a raíz de una cuestión prejudicial de validez (art. 267 TFUE). Un juez nacional que dude de la validez de un acto de la Unión no puede declararlo inválido por sí mismo —a diferencia de lo que ocurre con el juicio de compatibilidad, en el que sí inaplica la norma interna—: debe plantear la cuestión prejudicial, pues solo el Tribunal de Justicia puede expulsar del ordenamiento un acto de las instituciones, garantía imprescindible de la aplicación uniforme.

6. Otras fuentes: acuerdos internacionales, jurisprudencia y principios

El sistema de fuentes se completa con varias categorías que no encajan en la dicotomía originario/derivado:

• Los acuerdos internacionales celebrados por la Unión con terceros Estados u organizaciones internacionales (arts. 216 a 219 TFUE). Una vez celebrados, vinculan a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros (art. 216.2 TFUE) y se integran en el ordenamiento de la Unión. Ocupan una posición intermedia: están subordinados al Derecho originario (un acuerdo contrario a los Tratados no puede celebrarse, y cabe solicitar el dictamen previo del Tribunal de Justicia, art. 218.11 TFUE), pero prevalecen sobre el Derecho derivado, que debe interpretarse de conformidad con ellos.
• La jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Aunque en la tradición continental la jurisprudencia no es formalmente fuente del Derecho, en la Unión desempeña una función capital: el Tribunal ha «creado» los principios estructurales del ordenamiento (efecto directo, primacía, responsabilidad del Estado) y garantiza, a través de la cuestión prejudicial, la interpretación uniforme del Derecho de la Unión en los veintisiete Estados. Sus sentencias vinculan y orientan a los jueces nacionales.
• Los principios generales del Derecho, ya examinados, que operan como fuente no escrita de rango originario.
• Los actos atípicos o «no previstos» expresamente en el art. 288: resoluciones, conclusiones, comunicaciones, libros verdes y blancos, códigos de conducta o acuerdos interinstitucionales. Carecen, por regla, de fuerza vinculante directa, pero producen efectos jurídicos indirectos y sirven de criterio interpretativo. También la costumbre y la práctica institucional cumplen un papel menor como fuente complementaria.

Merecen una precisión los acuerdos mixtos, aquellos que la Unión celebra junto con los Estados miembros cuando la materia afecta a competencias de ambos (por ejemplo, muchos acuerdos de asociación o comerciales de amplio contenido). En estos acuerdos, la Unión y los Estados quedan obligados cada uno en la esfera de sus competencias, y su gestión exige una estrecha cooperación. En cuanto a la posición jerárquica de los acuerdos internacionales, conviene fijarla con precisión para el examen: se sitúan por debajo del Derecho originario —de ahí el control previo del art. 218.11 TFUE, que permite al Parlamento, al Consejo, a la Comisión o a un Estado solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de un acuerdo proyectado con los Tratados, con el efecto de que un dictamen negativo impide su celebración salvo modificación— y por encima del Derecho derivado, que debe interpretarse de conformidad con ellos y puede ser anulado si los contradice.

Especial atención merece el papel de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como fuente material. A través de sus dos grandes vías —la cuestión prejudicial de interpretación y de validez (art. 267 TFUE) y los recursos directos (anulación, incumplimiento)—, el Tribunal no se limita a resolver el caso: fija el significado auténtico del Derecho de la Unión con efectos que trascienden el litigio, porque los jueces nacionales quedan vinculados por su interpretación y deben aplicarla en asuntos idénticos. Sus sentencias tienen, además, por regla, eficacia retroactiva (declaran cómo debía entenderse la norma desde su origen), si bien el propio Tribunal puede, excepcionalmente y por razones de seguridad jurídica, limitar en el tiempo los efectos de una sentencia. Por eso se afirma que, aunque en la tradición continental la jurisprudencia no es fuente en sentido formal, en la Unión desempeña una función cuasi-normativa: los principios de efecto directo, primacía, interpretación conforme y responsabilidad del Estado no están escritos en los Tratados, sino que son creación pretoriana del Tribunal, hoy incorporada al acervo como Derecho vivo.

7. La primacía del Derecho de la Unión

La primacía es la regla que resuelve los conflictos entre una norma de la Unión y una norma interna incompatible: prevalece la norma de la Unión, cualquiera que sea el rango de la norma nacional y con independencia de que esta sea anterior o posterior. Fue proclamada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Costa contra ENEL (1964): como el Derecho de la Unión emana de una fuente autónoma, no puede, por su naturaleza específica, quedar sin efecto ante una norma interna, sin perder su carácter comunitario y sin que se ponga en cuestión la base jurídica misma de la Unión. La sentencia Internationale Handelsgesellschaft (1970) llevó la primacía hasta su extremo: el Derecho de la Unión prevalece incluso sobre las normas constitucionales internas, pues de otro modo su validez y su aplicación uniforme dependerían del Derecho de cada Estado.

La consecuencia práctica de la primacía la fijó la sentencia Simmenthal (1978): el juez nacional encargado de aplicar el Derecho de la Unión tiene la obligación de garantizar su plena eficacia, dejando inaplicada por su propia autoridad, si fuera necesario, cualquier disposición contraria de la legislación nacional, sin necesidad de esperar a su previa derogación por el legislador o a su expulsión por el Tribunal Constitucional. La primacía es, por tanto, aplicativa y no derogatoria: no anula ni deroga la norma interna contraria (que sigue formalmente vigente), sino que obliga a no aplicarla en el caso concreto. Esta precisión tiene consecuencias prácticas de primer orden: como la norma interna no queda expulsada del ordenamiento, sino solo desplazada en su aplicación, la contradicción entre una ley y el Derecho de la Unión no es un problema de constitucionalidad —que exigiría acudir al Tribunal Constitucional—, sino un problema de selección de la norma aplicable que resuelve el juez ordinario inaplicando la ley interna. El Tratado de Lisboa no incorporó una cláusula de primacía en el articulado —como pretendía el fracasado Tratado Constitucional—, pero le anejó la Declaración n.º 17, que recuerda que, con arreglo a una jurisprudencia reiterada, los Tratados y el Derecho adoptado sobre su base priman sobre el Derecho de los Estados miembros.

La primacía absoluta que sostiene el Tribunal de Justicia ha encontrado, sin embargo, la resistencia matizada de algunos tribunales constitucionales nacionales, que la aceptan pero se reservan un núcleo indisponible: es la doctrina de los «contralímites». El Tribunal Constitucional Federal alemán, en su jurisprudencia Solange y posteriores, condicionó la aceptación de la primacía a que la Unión garantice un nivel equivalente de protección de los derechos fundamentales y respete el principio de atribución. El propio Tribunal de Justicia ha tenido que fijar los límites de esa tensión: en la sentencia Melloni (2013) declaró que un Estado no puede invocar un nivel de protección más alto de un derecho fundamental reconocido en su Constitución para excepcionar la aplicación uniforme del Derecho de la Unión cuando este ya garantiza un estándar adecuado, pues ello comprometería la primacía; y en la saga Taricco matizó el juego de los principios constitucionales nacionales en el ámbito penal. La conclusión práctica es que la primacía es la regla general y se impone al juez ordinario, pero su articulación con los principios constitucionales identitarios de cada Estado sigue siendo un terreno de diálogo entre el Tribunal de Justicia y los tribunales constitucionales, canalizado precisamente por la cuestión prejudicial.

8. El efecto directo y la aplicabilidad directa

El efecto directo es la aptitud de una norma de la Unión para crear por sí misma derechos y obligaciones que los particulares pueden invocar directamente ante los jueces nacionales. Lo consagró la sentencia Van Gend en Loos (1963): aunque el precepto litigioso se dirigía a los Estados, el Tribunal entendió que, por ser claro, preciso e incondicional, generaba derechos individuales que los jueces debían proteger. No debe confundirse el efecto directo con la aplicabilidad directa: esta última es la nota del reglamento por la que se integra en el ordenamiento nacional sin necesidad de transposición; el efecto directo, en cambio, es la posibilidad de invocar la norma en juicio. Un reglamento es a la vez directamente aplicable y, si sus disposiciones son suficientemente precisas, de efecto directo. La diferencia se aprecia en un matiz: puede haber una norma directamente aplicable pero no de efecto directo (un reglamento que remite a medidas nacionales de desarrollo y no basta por sí solo para fundar una pretensión concreta), y puede haber efecto directo en normas que no son directamente aplicables en el sentido del reglamento (una disposición clara de un Tratado o de una directiva invocable tras vencer el plazo). Por eso, aunque el reglamento no necesita transposición, en ocasiones sí requiere que el Estado adopte medidas nacionales de ejecución (designar autoridades, fijar sanciones, articular procedimientos) para su plena operatividad; lo que está prohibido es reproducir su contenido o condicionar su aplicación, no completarlo cuando el propio reglamento lo exige.

El alcance del efecto directo depende del tipo de norma:

• Los Tratados y los reglamentos pueden tener efecto directo pleno, tanto vertical (en las relaciones del particular con el Estado) como horizontal (en las relaciones entre particulares), siempre que sus disposiciones sean claras, precisas e incondicionales.
• La directiva presenta un régimen especial y muy preguntado. En principio no tiene efecto directo, porque necesita transposición. Pero, si el plazo de transposición ha vencido sin que el Estado haya transpuesto o lo ha hecho incorrectamente, y la disposición es clara, precisa e incondicional, el particular puede invocarla frente al Estado (efecto directo vertical): es la doctrina de que un Estado no puede beneficiarse de su propio incumplimiento (Ratti, Becker). En cambio, la directiva no tiene efecto directo horizontal: no puede, por sí sola, imponer obligaciones a un particular frente a otro particular (sentencias Marshall, 1986, y Faccini Dori, 1994). Esta asimetría —vertical sí, horizontal no— es el punto que más se confunde en el examen.
• La decisión dirigida a un Estado puede invocarse frente a él en condiciones análogas a la directiva.

El efecto directo vertical de la directiva se ha visto reforzado por una noción amplia de «Estado». El Tribunal de Justicia (sentencia Foster y su jurisprudencia posterior) ha entendido que la directiva puede invocarse no solo frente a la Administración en sentido estricto, sino frente a cualquier organismo o entidad que, cualquiera que sea su forma jurídica, esté sometido a la autoridad o al control del Estado o disponga de poderes exorbitantes respecto de los que resultan de las relaciones entre particulares, y esté encargado de un servicio de interés público. De este modo, un ente instrumental, una empresa pública o un organismo de la Seguridad Social pueden quedar comprendidos en el concepto de «Estado» a estos efectos, ampliando el ámbito en que el particular puede hacer valer una directiva no transpuesta. En cambio, el Tribunal ha mantenido con firmeza que la directiva no puede, por sí sola, imponer obligaciones a un particular en beneficio de otro, aunque admite matices en las llamadas «situaciones triangulares» y reconoce que la directiva puede producir efectos incidentales sobre la posición de terceros.

El efecto directo de las disposiciones de los Tratados no es una hipótesis de laboratorio: preceptos como la libre circulación de trabajadores (art. 45 TFUE), la libertad de establecimiento (art. 49), la libre prestación de servicios (art. 56) o la regla de igualdad de retribución entre hombres y mujeres (art. 157 TFUE) han sido reconocidos por el Tribunal de Justicia como directamente invocables por los particulares, incluso en relaciones entre privados, por ser claros, precisos e incondicionales. Estos ejemplos tienen incidencia directa en la gestión de la Seguridad Social: un trabajador que se ha desplazado dentro de la Unión puede oponer estas libertades frente a una normativa nacional que le perjudique, y la Administración debe darles aplicación preferente. Comprender que una norma originaria clara se aplica por sí misma, sin necesidad de desarrollo, es la traducción práctica de todo lo estudiado en este tema.

9. La interpretación conforme y la responsabilidad del Estado

La ausencia de efecto directo horizontal de las directivas deja al particular, en apariencia, sin protección frente a otro particular cuando el Estado no ha transpuesto. El Tribunal de Justicia ha construido dos correctivos que atenúan esa laguna.

El primero es la interpretación conforme (o «efecto indirecto»). El juez nacional está obligado a interpretar el Derecho interno de conformidad con el Derecho de la Unión, en la medida de lo posible, para alcanzar el resultado que la directiva persigue. Lo estableció la sentencia Von Colson (1984) y lo extendió Marleasing (1990): el juez debe interpretar toda su normativa interna a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva, aunque la norma nacional sea anterior a ella. La interpretación conforme tiene límites: no puede llevar a una interpretación contra legem del Derecho interno ni fundar o agravar la responsabilidad penal de un particular.

El segundo, y más contundente, es la responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión. La consagró la sentencia Francovich (1991): cuando un Estado no transpone en plazo una directiva y con ello causa un daño a los particulares, estos tienen derecho a ser indemnizados por el Estado. La sentencia Brasserie du Pêcheur / Factortame (1996) generalizó el principio a cualquier violación del Derecho de la Unión imputable al Estado —también al legislador— y fijó los tres requisitos de la responsabilidad: que la norma vulnerada tenga por objeto conferir derechos a los particulares; que la violación esté suficientemente caracterizada (una inobservancia manifiesta y grave de los límites de la discrecionalidad); y que exista una relación de causalidad directa entre la infracción y el daño sufrido. Este principio de responsabilidad es inherente al sistema de los Tratados y se aplica cualquiera que sea el órgano del Estado —legislativo, ejecutivo o judicial— cuya actuación haya originado el incumplimiento. La sentencia Köbler (2003) confirmó el supuesto más delicado: el Estado responde también por los daños causados por una resolución de un órgano jurisdiccional que resuelve en última instancia y que vulnera de forma manifiesta el Derecho de la Unión, por ejemplo al negarse indebidamente a plantear una cuestión prejudicial obligatoria. La reparación debe ser adecuada al perjuicio y hacerse efectiva conforme a las normas procesales internas, siempre que estas respeten los principios de equivalencia (no menos favorables que las de reclamaciones internas semejantes) y de efectividad (que no hagan imposible o excesivamente difícil obtener la reparación).

Los tres correctivos —efecto directo vertical, interpretación conforme y responsabilidad del Estado— forman un sistema escalonado que persigue un mismo fin: que la falta de transposición o la transposición defectuosa de una directiva no perjudique al particular que confiaba en el Derecho de la Unión. El juez nacional debe agotarlos en orden: primero intenta la interpretación conforme del Derecho interno; si no cabe, aplica el efecto directo vertical frente al Estado cuando la disposición sea clara, precisa e incondicional; y, cuando ninguna de las dos vías resuelva el caso —señaladamente en litigios entre particulares—, queda abierta la acción de responsabilidad patrimonial contra el Estado incumplidor.

Cierra el sistema de garantías la cuestión prejudicial del artículo 267 TFUE, verdadera clave de bóveda de la aplicación uniforme: cuando ante un órgano jurisdiccional nacional se suscita una duda sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez e interpretación de los actos de las instituciones, ese órgano puede —y, si sus decisiones no son susceptibles de ulterior recurso interno, debe— plantearla al Tribunal de Justicia. La respuesta del Tribunal vincula al juez remitente y garantiza que el Derecho de la Unión se interprete de idéntico modo en toda ella.

10. La recepción del Derecho de la Unión en España

La incorporación de España al proceso de integración europea se articuló a través del artículo 93 de la Constitución, según el cual, mediante ley orgánica, se puede autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Al amparo de este precepto, la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, autorizó la ratificación del Tratado de Adhesión, de modo que España es Estado miembro desde el 1 de enero de 1986. El art. 93 CE no es solo la «puerta de entrada»: el Tribunal Constitucional lo ha considerado el fundamento último de la vinculación de España al Derecho de la Unión y de la cesión del ejercicio de competencias.

La articulación entre la primacía del Derecho de la Unión y la supremacía de la Constitución la resolvió el Tribunal Constitucional en la célebre Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, dictada con ocasión del Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa. El Tribunal distinguió dos planos: la primacía del Derecho de la Unión opera en el plano de la aplicación de normas válidas, mientras que la supremacía de la Constitución se sitúa en el plano de la validez. La primacía no contradice la supremacía porque el propio art. 93 CE, al autorizar la cesión del ejercicio de competencias, presta cobertura constitucional a esa primacía; ahora bien, esa cesión tiene límites materiales —el respeto de la soberanía del Estado, de las estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales de la Constitución, entre los que están los derechos fundamentales—, cuyo salvaguarda última corresponde al Tribunal Constitucional.

En cuanto al valor del Derecho de la Unión como parámetro de control, el Tribunal Constitucional ha mantenido que el Derecho de la Unión no es, por sí mismo, canon de constitucionalidad de las leyes internas: la eventual contradicción entre una ley y el Derecho de la Unión es un problema de selección de la norma aplicable que corresponde resolver a la jurisdicción ordinaria (dejando inaplicada la ley interna, conforme a Simmenthal), y no un problema de constitucionalidad. No obstante, el propio Tribunal ha admitido (STC 145/2012 y siguientes) que el desconocimiento arbitrario del Derecho de la Unión y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia —por ejemplo, dejar de plantear una cuestión prejudicial obligada o inaplicar la doctrina del TJUE— puede llegar a lesionar el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), abriendo así la vía del amparo. De este modo, el Derecho de la Unión penetra en el sistema español no como canon directo de validez, pero sí como un factor que la jurisdicción ordinaria debe aplicar con primacía y que el Tribunal Constitucional protege por la vía de las garantías procesales.

La relevancia práctica para la Administración de la Seguridad Social es directa: buena parte de la coordinación de los sistemas nacionales de Seguridad Social se regula por reglamentos de la Unión directamente aplicables —que el funcionario debe aplicar con preferencia sobre la norma interna incompatible—, interpretados por el Tribunal de Justicia y sujetos a la cuestión prejudicial. Conocer la tipología de las fuentes y las reglas de su relación con el Derecho interno no es, por tanto, una cuestión teórica, sino una herramienta cotidiana de trabajo.

Conviene, por último, situar el art. 93 CE junto al artículo 96 de la Constitución, con el que a veces se confunde. El art. 96 se refiere a la recepción de los tratados internacionales en general: los válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno y sus disposiciones solo pueden ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o conforme al Derecho internacional. El art. 93, en cambio, es el precepto específico que autoriza la atribución del ejercicio de competencias a una organización internacional, y es el que da cobertura constitucional a la peculiar primacía y aplicabilidad del Derecho de la Unión, que va mucho más allá de la simple integración de un tratado en el Derecho interno.

La pertenencia a la Unión ha reconfigurado, además, el reparto interno de funciones. En la fase ascendente (formación de la posición española ante las instituciones), participan el Gobierno, las Cortes Generales —a las que el Gobierno informa de las iniciativas europeas y que ejercen, junto al Senado, el control de subsidiariedad de las propuestas legislativas por la vía del Protocolo n.º 2— y las Comunidades Autónomas, a través de las Conferencias Sectoriales y de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE). En la fase descendente (aplicación interna), la transposición de las directivas y la ejecución del Derecho de la Unión corresponden al Estado o a las Comunidades Autónomas según el reparto interno de competencias (art. 149 CE), sin que la pertenencia a la Unión altere ese reparto: quien es competente por razón de la materia lo es también para transponer o ejecutar. Ahora bien, el Estado conserva mecanismos para garantizar el cumplimiento —pues es él quien responde ante la Unión del incumplimiento de cualquier poder territorial— e incluso puede repercutir sobre la Administración incumplidora la responsabilidad económica derivada de sanciones impuestas por el Tribunal de Justicia.

11. Esquema de repaso

• Ordenamiento propio, autónomo e integrado (Van Gend en Loos 1963, Costa/ENEL 1964). Caracteres: autonomía, primacía, efecto directo, aplicabilidad directa.
• Derecho originario: TUE y TFUE (mismo valor jurídico); Carta de los Derechos Fundamentales (valor de Tratado, art. 6.1 TUE); Euratom; protocolos y anexos (parte integrante, art. 51 TUE); tratados de adhesión y de reforma. Las Declaraciones NO vinculan.
• Principios generales y DDFF: art. 6 TUE (Carta = Tratados; adhesión al CEDH; DDFF como principios generales). Proporcionalidad, seguridad jurídica, confianza legítima, no discriminación.
• Derecho derivado (art. 288 TFUE): reglamento (alcance general, obligatorio en todos sus elementos, directamente aplicable, SIN transposición); directiva (obliga en cuanto al resultado, deja forma y medios, requiere transposición en plazo); decisión (obligatoria; si designa destinatarios, solo para ellos); recomendaciones y dictámenes (NO vinculantes).
• Actos por el procedimiento: legislativos (art. 289, procedimiento legislativo ordinario o especial); delegados (290, completan/modifican elementos no esenciales); de ejecución (291, comitología). Motivación (296), publicación y entrada en vigor a los 20 días (297).
• Otras fuentes: acuerdos internacionales (vinculan; entre el originario y el derivado); jurisprudencia del TJUE; principios generales; actos atípicos y soft law.
• Primacía (Costa/ENEL; Internationale Handelsgesellschaft = incluso sobre la Constitución interna; Simmenthal = el juez inaplica de oficio). Aplicativa, no derogatoria. Declaración n.º 17 de Lisboa.
• Efecto directo (Van Gend en Loos): Tratados y reglamentos, vertical y horizontal; directiva, solo vertical y tras vencer el plazo (Marshall, Faccini Dori). Interpretación conforme (Marleasing) y responsabilidad del Estado (Francovich; Brasserie du Pêcheur: tres requisitos).
• En España: art. 93 CE (LO 10/1985; miembro desde 1-1-1986); Declaración 1/2004 del TC (primacía aplicativa frente a supremacía de la validez); el Derecho de la UE no es canon de constitucionalidad, lo aplica la jurisdicción ordinaria.

12. Ideas fuerza

• El Derecho de la Unión es un ordenamiento propio, autónomo e integrado: sus caracteres —autonomía, primacía, efecto directo y aplicabilidad directa— los construyó el Tribunal de Justicia, no los proclaman los Tratados.
• El Derecho originario (TUE y TFUE, con el mismo valor jurídico; más la Carta, Euratom, protocolos y tratados de adhesión y reforma) es la cúspide; solo lo reforman los Estados por el art. 48 TUE, con ratificación de todos.
• El reglamento es directamente aplicable y NO se transpone (ni se debe reproducir en norma interna); la directiva obliga en cuanto al resultado y SÍ se transpone; la decisión es obligatoria para sus destinatarios; recomendaciones y dictámenes NO vinculan (art. 288 TFUE).
• Un acto es legislativo por el procedimiento (art. 289), no por su forma; los delegados (290) completan elementos no esenciales y los de ejecución (291) aseguran la aplicación uniforme bajo comitología.
• La primacía es aplicativa: el juez nacional inaplica la norma interna contraria sin esperar a su derogación (Costa/ENEL, Simmenthal); alcanza incluso a la norma constitucional interna en el plano de la aplicación.
• El efecto directo de la directiva es solo vertical y tras vencer el plazo de transposición; NUNCA horizontal (Marshall, Faccini Dori). Se completa con la interpretación conforme y la responsabilidad del Estado (Francovich).
• En España, la recepción se hizo por el art. 93 CE (LO 10/1985); el TC (Declaración 1/2004) concilia la primacía del Derecho de la Unión con la supremacía de la Constitución distinguiendo aplicación y validez.
• Para la Seguridad Social, la coordinación de los sistemas nacionales se articula por reglamentos directamente aplicables: el funcionario los aplica con preferencia sobre la norma interna incompatible.