Tema desarrollado para preparar el examen de conocimientos de la Escala Básica (100 preguntas, 50 minutos). La información es orientativa y está verificada a fecha de actualización: el contenido evaluable lo fija el temario del anexo I de tu convocatoria. El articulado se cita de forma literal (entre comillas angulares «...») a partir de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), la Ley 50/1997, del Gobierno, y la Constitución Española.

Índice

• 0. Introducción
• 1. Principios de organización, funcionamiento y relaciones con los ciudadanos
• 2. La organización de la AGE: el mapa general (art. 55 LRJSP)
• 3. Órganos superiores y directivos de la organización central
  • 3.1. Los órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado
  • 3.2. Los órganos directivos, uno a uno
  • 3.3. La estructura de los ministerios
  • 3.4. La organización territorial: Delegados y Subdelegados del Gobierno
• 4. El Gobierno: composición, organización y funciones (Ley 50/1997)
  • 4.1. Composición y estatuto de sus miembros
  • 4.2. Órganos del Gobierno y de colaboración
  • 4.3. Principios y funcionamiento
• 5. El Gobierno en funciones
• 6. Ideas fuerza para el test

0. Introducción

Dos leyes sostienen este tema: la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que organiza la Administración General del Estado, y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Encima de ambas está la Constitución (Gobierno en los arts. 97 a 107; Administración en los arts. 103 a 107). El tribunal pregunta aquí sobre todo clasificaciones y rangos: qué órganos son superiores y cuáles directivos, quién nombra a quién y de entre quiénes, y qué puede y qué no puede hacer un Gobierno en funciones.

Para el futuro policía hay además un órgano de especial interés que conviene tener presente desde el principio: el Delegado del Gobierno en la comunidad autónoma, autoridad estatal de la que dependen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en cada territorio. No es casualidad que se pregunte tanto: es el eslabón entre la organización administrativa que estudias aquí y el mando policial que estudiarás en los temas del Ministerio del Interior y de la LOFCS.

1. Principios de organización, funcionamiento y relaciones con los ciudadanos

El punto de partida es constitucional. El art. 103.1 CE dice, literalmente: «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.» Esos cinco principios de actuación (eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación) son una pregunta segura; apréndelos en ese orden.

El art. 3.1 de la Ley 40/2015 reproduce ese mandato y lo amplía con un catálogo de principios que las Administraciones «deberán respetar en su actuación y relaciones»:

«a) Servicio efectivo a los ciudadanos. b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos. c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa. d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos [...]. e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional. f) Responsabilidad por la gestión pública. g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados [...]. h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados. [...] j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.»

Y cierra con dos datos que caen mucho: la relación entre Administraciones se hará preferentemente «a través de medios electrónicos» (art. 3.2), y —regla capital— «Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única» (art. 3.4). Personalidad jurídica única: memorízalo, porque el examinador lo cambia por «propia de cada ministerio» para construir el error.

Conviene fijar aquí una distinción que el tribunal explota sin descanso: descentralización es transferir la titularidad o el ejercicio de competencias a otra persona jurídica distinta (por ejemplo, a una comunidad autónoma o a un organismo con personalidad propia); desconcentración es trasladar competencias de un órgano superior a otro inferior dentro de la misma persona jurídica. Y no las confundas con la delegación de competencias (el órgano titular encarga a otro el ejercicio, conservando la titularidad) ni con la avocación (el superior recupera para sí el conocimiento de un asunto delegado o propio de un inferior).

Específicamente para la AGE, el art. 54.1 LRJSP añade que actúa «de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3, así como los de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial» y garantizando la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los nombramientos de órganos superiores y directivos. En las relaciones con los ciudadanos, la Ley 39/2015 (procedimiento administrativo) completa el cuadro con sus derechos: ser asistidos, usar las lenguas oficiales, acceder a la información pública, no aportar documentos que ya obren en poder de la Administración o relacionarse electrónicamente (obligatorio para personas jurídicas y empleados públicos; optativo, como regla, para las personas físicas).

2. La organización de la AGE: el mapa general (art. 55 LRJSP)

El art. 55 LRJSP es el corazón del tema. Su apartado 2 dibuja el mapa: «La Administración General del Estado comprende: a) La Organización Central, que integra los Ministerios y los servicios comunes. b) La Organización Territorial. c) La Administración General del Estado en el exterior.» Es decir, tres bloques:

• Organización central: los ministerios y sus servicios comunes.
• Organización territorial: Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.
• AGE en el exterior: embajadas, representaciones permanentes y misiones diplomáticas. El art. 55.5 LRJSP precisa que en este ámbito «son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales». Se rige, además, por su ley específica (la Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado), y su cabeza en cada país es el Embajador, que representa a España y dirige la misión diplomática.

El apartado 3 clasifica los órganos de la organización central en superiores y directivos (los verás uno a uno en el punto 3); el apartado 4 hace lo propio con la organización territorial: «son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general». Y el apartado 6 fija el dato estrella: «Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores generales y asimilados». Regla de examen: todos son alto cargo menos el Subdirector general. Además, el apartado 9 reparte tareas: «Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución» —superiores planifican, directivos ejecutan—.

La unidad organizativa mínima son las unidades administrativas (art. 56), «los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas», integradas por puestos de trabajo con una jefatura común. En cuanto a la creación de órganos, el art. 59 LRJSP establece la doble regla que el tribunal adora: las Subsecretarías, Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales y Subdirecciones Generales «se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros»; los órganos «de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican y suprimen por orden del Ministro respectivo». Traducido: hasta Subdirección General, Real Decreto del Consejo de Ministros; por debajo, orden ministerial.

Junto a la AGE en sentido estricto, la Ley 40/2015 regula el sector público institucional: el conjunto de entidades con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de la Administración. Aunque su detalle pertenece a otros temas, conviene retener el mapa, porque el examinador lo usa como distractor: organismos públicos (organismos autónomos y entidades públicas empresariales), autoridades administrativas independientes (como la CNMC), sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público, consorcios, fondos sin personalidad jurídica y universidades públicas no transferidas. La diferencia clave frente a la AGE: estas entidades tienen personalidad jurídica propia, mientras que los ministerios y delegaciones actúan bajo la personalidad jurídica única del Estado. Y una competencia transversal que a veces se pregunta (art. 54.2 LRJSP): las competencias en materia de organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios no atribuidas a otro órgano corresponden al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

3. Órganos superiores y directivos de la organización central

Este es el epicentro del tema, y casi siempre caen tres o cuatro preguntas de él. La estrategia de estudio es sencilla: memoriza quién es superior y quién directivo, quién es alto cargo, qué rango o categoría tiene cada uno, de entre quiénes se nombra y quién lo nombra. Con esas cinco columnas construyes una tabla mental que responde casi cualquier enunciado. Vamos órgano por órgano.

3.1. Los órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado

El art. 55.3.a) LRJSP es la pregunta estrella del tema. Son órganos SUPERIORES solo dos: «1.º Los Ministros. 2.º Los Secretarios de Estado.»

• Los Ministros: son los jefes superiores del departamento. El art. 61 LRJSP los define como «titulares del departamento sobre el que ejercen su competencia» y les atribuye, entre otras funciones, «ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento», «fijar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar los recursos necesarios» y «nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio» cuando no corresponda al Consejo de Ministros. Los Ministros son, según el art. 60.1, «jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos» de los Secretarios de Estado y Subsecretarios de su departamento, y, conforme al art. 61, les corresponde «Dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias» e «Imponer la sanción de separación del servicio por faltas muy graves». Los nombra y separa el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 100 CE). Observa la doble condición del Ministro: es miembro del Gobierno (órgano político-constitucional) y, a la vez, órgano superior de la AGE (jefe de su ministerio). Esa doble naturaleza —política y administrativa— es una de las claves del tema y explica por qué el Ministro aparece tanto en la Ley 50/1997 como en la Ley 40/2015.
• Los Secretarios de Estado: según el art. 62.1 LRJSP, «son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica». Dirigen y coordinan las Secretarías y Direcciones Generales bajo su dependencia, y «responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado». Entre sus competencias figuran «impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimiento» y «Nombrar y separar a los Subdirectores Generales de la Secretaría de Estado». Se nombran y separan por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente o del ministro correspondiente. Un detalle que a veces cae: los Secretarios de Estado pueden asistir a las reuniones del Consejo de Ministros cuando sean convocados (art. 5.2 Ley 50/1997), pero no son miembros del Gobierno: forman parte de la organización de la AGE.

Matiz importante: aunque los órganos superiores «planifican» y los directivos «ejecutan», ambos comparten la nota de alto cargo (salvo el Subdirector general). No confundas «superior» con «alto cargo»: son etiquetas distintas. Tampoco confundas al Secretario de Estado (órgano superior de la AGE, ejecuta la acción del Gobierno en un sector) con el Secretario general (órgano directivo excepcional con categoría de Subsecretario): el nombre se parece, pero el rango y la naturaleza son distintos.

3.2. Los órganos directivos, uno a uno

Según el art. 55.3.b) LRJSP, son órganos DIRECTIVOS de la organización central: «1.º Los Subsecretarios y Secretarios generales. 2.º Los Secretarios generales técnicos y Directores generales. 3.º Los Subdirectores generales.» Estúdialos por sus dos datos clave: qué rango tienen y de entre quiénes se nombran.

• El Subsecretario (art. 63 LRJSP): «ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes» y ejercen «la jefatura superior de todo el personal del Departamento». Entre sus funciones concretas: «Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio», «Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos», «Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio» y «Responsabilizarse del asesoramiento jurídico al Ministro». Cada ministerio tiene uno, y del Subsecretario depende directamente la Secretaría General Técnica. Nombramiento: «serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio», y —dato literal— «Los nombramientos habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1».
• El Secretario general (art. 64 LRJSP): figura excepcional, prevista para un sector de actividad concreto, «con categoría de Subsecretario». Se nombra por Real Decreto del Consejo de Ministros «entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada»: es decir, no se exige ser funcionario.
• El Secretario general técnico (art. 65 LRJSP): «bajo la inmediata dependencia del Subsecretario», tiene las competencias «relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones». Regla capital: «Los Secretarios generales técnicos tienen a todos los efectos la categoría de Director General» y se nombran «entre funcionarios de carrera [...] pertenecientes al Subgrupo A1».
• El Director general (art. 66 LRJSP): titular del órgano encargado «de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio». Nombrado por Real Decreto del Consejo de Ministros «entre funcionarios de carrera [...] del Subgrupo A1 [...], salvo que el Real Decreto de estructura permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada». Esa excepción motivada es la única grieta a la reserva funcionarial de los directivos.
• El Subdirector general (art. 67 LRJSP): «responsables inmediatos [...] de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados». Se nombra «respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad» por «el Ministro, Secretario de Estado o Subsecretario del que dependan», entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1. Es el único de toda la lista que no es alto cargo.

Resumen de rangos y requisitos (mapa de test): el Secretario general tiene rango de Subsecretario y NO exige ser funcionario; el Secretario general técnico tiene categoría de Director general y SÍ exige A1. Exigen ser funcionario de carrera A1: Subsecretario, SGT, Director general (salvo excepción motivada) y Subdirector general. No exigen ser funcionario: Ministro, Secretario de Estado y Secretario general.

3.3. La estructura de los ministerios

La AGE se organiza en ministerios, que comprenden «uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa» (art. 57.1 LRJSP). Y aquí un dato que sorprende: el número, la denominación y el ámbito de competencia de los ministerios y las Secretarías de Estado «se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno» (art. 57.3) —por eso cada nuevo Gobierno puede rehacer el organigrama sin pasar por las Cortes—. No lo confundas con la creación de órganos internos (que es competencia del Consejo de Ministros).

El art. 58 LRJSP ordena la estructura interna: en los ministerios «pueden existir Secretarías de Estado, y Secretarías Generales», y «Los Ministerios contarán, en todo caso, con una Subsecretaría, y dependiendo de ella una Secretaría General Técnica, para la gestión de los servicios comunes». Es decir: la Subsecretaría es obligatoria en todo ministerio y de ella cuelga la SGT. Las Direcciones Generales «se organizan en Subdirecciones Generales».

Los servicios comunes que dirige la Subsecretaría son las funciones de apoyo horizontal que todo ministerio necesita: gestión de personal, presupuesto y contabilidad, asistencia jurídica, producción normativa, sistemas de información, gestión patrimonial, inspección de servicios y publicaciones. Sirven de sostén a los órganos que ejecutan las políticas sectoriales (las Direcciones Generales). Una jerarquía mental útil para el test: Ministro → Secretario de Estado (opcional) → Subsecretario / Secretario general → Secretario general técnico / Director general → Subdirector general → jefes de servicio, sección y negociado. Los tres primeros niveles concentran la dirección política y estratégica; a partir de la Subdirección General empieza la gestión puramente administrativa.

3.4. La organización territorial: Delegados y Subdelegados del Gobierno

La base constitucional es el art. 154 CE: «Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.»

• El Delegado del Gobierno en la comunidad autónoma (arts. 72-73 LRJSP): «representan al Gobierno de la Nación en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma» y «dirigirán y supervisarán la Administración General del Estado» en ella. Su naturaleza: «son órganos directivos con rango de Subsecretario que dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia» (art. 72.3). Se nombran y separan «por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno». Dato policial capital, en el art. 73.3: «Corresponde a los Delegados del Gobierno proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a través de los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, cuya jefatura corresponderá al Delegado del Gobierno, quien ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.»
• El Subdelegado del Gobierno en la provincia (art. 74 LRJSP): «En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno [...] existirá un Subdelegado del Gobierno, con nivel de Subdirector General, que será nombrado por aquél mediante el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1.» Y añade: «En las Comunidades Autónomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado, el Delegado del Gobierno asumirá las competencias que esta Ley atribuye a los Subdelegados». También el Subdelegado tiene un papel policial: el art. 75.b) LRJSP le encomienda «Proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad ciudadana [...]. A estos efectos, dirigirá las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia».

Las competencias del Delegado del Gobierno (art. 73.1 LRJSP) se agrupan en cinco bloques que conviene reconocer: a) dirección y coordinación de la AGE y sus organismos en el territorio (incluido «Nombrar a los Subdelegados del Gobierno en las provincias de su ámbito de actuación»); b) información de la acción del Gobierno e información a los ciudadanos; c) coordinación y colaboración con la comunidad autónoma y las entidades locales (promoviendo convenios); d) control de legalidad (resolver recursos, suspender actos, promover conflictos de competencias); y e) políticas públicas. Además, ejerce «la potestad sancionadora, expropiatoria y cualesquiera otras que les confieran las normas» (art. 73.2). El Subdelegado, por su parte (art. 75), coopera con la comunidad y las entidades locales, dirige las FFCC del Estado en la provincia, «Dirigir y coordinar la protección civil en el ámbito de la provincia» y ejerce la potestad sancionadora que le corresponda.

Recuerda la cadena de rangos: Delegado = rango de Subsecretario; Subdelegado = nivel de Subdirector general. Y quién nombra a quién: al Delegado lo nombra el Consejo de Ministros (a propuesta del Presidente); al Subdelegado lo nombra el propio Delegado (libre designación). En las islas existe la figura del Director Insular. Para el opositor policial, la síntesis que no debe fallar: la jefatura de las FFCC del Estado en la comunidad es del Delegado; en la provincia, del Subdelegado, siempre bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.

4. El Gobierno: composición, organización y funciones (Ley 50/1997)

Damos ahora el salto de la Administración (que sirve, ejecuta y gestiona) al Gobierno (que dirige, decide y responde políticamente). Son planos distintos aunque se solapen en la figura del Ministro: el Gobierno es un órgano constitucional con dirección política; la AGE es el aparato administrativo que hace efectiva esa dirección. La Ley 50/1997 regula el primero; la Ley 40/2015, la segunda.

4.1. Composición y estatuto de sus miembros

El art. 97 CE define la posición del Gobierno: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.» La Ley 50/1997 reproduce esa fórmula en su art. 1.1 y, en el art. 1.2, fija la composición: «El Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros.» Fíjate en el «en su caso»: las Vicepresidencias son facultativas. El art. 1.3 añade que sus miembros «se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno».

El Presidente del Gobierno «dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los Ministros en su gestión» (art. 98.2 CE y art. 2.1 Ley 50/1997). Entre sus funciones exclusivas (art. 2.2): «Representar al Gobierno», «Establecer el programa político del Gobierno», proponer al Rey «la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales», plantear «la cuestión de confianza», proponer «la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los Diputados», «Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado» y «Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros».

Los Vicepresidentes «cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente» (art. 3.1). Los Ministros, «como titulares de sus Departamentos», desarrollan la acción del Gobierno en su ámbito y ejercen la potestad reglamentaria propia (art. 4); pueden existir Ministros sin cartera, «a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales» (art. 4.2).

Para ser miembro del Gobierno, el art. 11 de la Ley 50/1997 exige: «ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme» (y reunir los requisitos de idoneidad de la Ley 3/2015). El régimen de incompatibilidades es estricto: el art. 98.3 CE dispone que «Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna». Los Vicepresidentes y Ministros «serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno» (art. 100 CE y art. 12.2 de la ley).

El Presidente, en cambio, no lo nombra libremente el Rey: llega al cargo por investidura. El art. 99 CE describe el procedimiento: tras cada renovación del Congreso, el Rey, «previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno». El candidato «expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara». Se entiende otorgada la confianza si obtiene mayoría absoluta en primera votación o, cuarenta y ocho horas después, mayoría simple en segunda. Y una cláusula que a veces cae: «Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones». Solo tras esa investidura el Rey lo nombra Presidente, y este propone al Rey el resto del Gobierno. Recuerda: el Presidente se somete a investidura del Congreso; los Ministros, no —los designa el Presidente—.

4.2. Órganos del Gobierno y de colaboración

• El Consejo de Ministros (art. 5 Ley 50/1997): es el órgano colegiado del Gobierno. Le corresponde, entre otras funciones, «Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado», «Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado», «Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos», «Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales», «Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio», «Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado» y «Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales». Observa la lógica del reparto: el Presidente crea/suprime los ministerios y Secretarías de Estado; el Consejo de Ministros crea/suprime los órganos directivos internos. Lo convoca y preside el Presidente, actuando de Secretario el Ministro de la Presidencia (art. 18); sus reuniones pueden tener carácter «decisorio o deliberante». Dato de examen: «Las deliberaciones del Consejo de Ministros serán secretas» (art. 5.3). El Rey puede presidirlo, a petición del Presidente, con carácter deliberante (art. 62.g CE).
• Las Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 6): órganos colegiados para asuntos que afectan a varios ministerios. «La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno.» También «Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas».
• La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8): órgano de colaboración que prepara las sesiones del Consejo de Ministros. La preside «un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, [...] el Ministro de la Presidencia». Regla capital: «Las deliberaciones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios serán reservadas. En ningún caso la Comisión podrá adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.» Le corresponde «El examen de todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de Ministros», salvo excepciones (nombramientos, ceses, ascensos de oficiales generales o urgencias).
• El Secretariado del Gobierno (art. 9): órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas y de la Comisión General; se ocupa de convocatorias, actas, archivo y de «velar por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y normas emanadas del Gobierno» en el BOE. Se integra en el Ministerio de la Presidencia.
• Los Gabinetes (art. 10): «órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado». Sus miembros «realizan tareas de confianza y asesoramiento especial sin que en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración General del Estado».

No confundas los dos órganos del Gobierno (Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas) con los tres órganos de colaboración y apoyo (Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, Secretariado del Gobierno y Gabinetes). Y ojo con la trampa clásica: la Comisión General prepara pero NUNCA decide por delegación del Gobierno.

4.3. Principios y funcionamiento

El Gobierno se rige por tres principios que la doctrina extrae de la Constitución y de la Ley 50/1997: dirección presidencial (el Presidente dirige y coordina, art. 98.2 CE), colegialidad —con la consiguiente responsabilidad solidaria— y principio departamental (cada ministro dirige con autonomía su departamento). El fundamento de la responsabilidad está en el art. 108 CE: «El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados.» Todos los actos y omisiones del Gobierno se someten al control político de las Cortes (interpelaciones, preguntas, comisiones de investigación) y sus actos, a la jurisdicción contencioso-administrativa y, en su caso, al Tribunal Constitucional.

Ese control se intensifica en dos instrumentos de exigencia de responsabilidad que conviene distinguir, porque son las «pérdidas de confianza» que provocan el cese del Gobierno (punto 5): la cuestión de confianza (art. 112 CE), que plantea el Presidente ante el Congreso sobre su programa o una declaración de política general y se entiende otorgada por mayoría simple; y la moción de censura (art. 113 CE), que presentan los diputados (al menos la décima parte), es constructiva —debe incluir un candidato alternativo a la Presidencia— y prospera solo por mayoría absoluta. Si el Presidente pierde la cuestión de confianza o el Congreso aprueba la moción de censura, el Gobierno cesa. Fíjate en la asimetría: la confianza la pide el Gobierno; la censura la promueve la oposición.

Un detalle de las formas jurídicas (art. 24 Ley 50/1997) que a veces cae: las decisiones que aprueban normas del art. 82 y 86 CE son Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes; las del Presidente, Reales Decretos del Presidente del Gobierno; las reglamentarias del Consejo de Ministros, Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros; y las de los Ministros, Órdenes Ministeriales. La jerarquía reglamentaria es clara: primero, las disposiciones aprobadas por Real Decreto (del Presidente o del Consejo de Ministros); después, las Órdenes Ministeriales.

El sometimiento del Gobierno y la Administración al Derecho se cierra con dos garantías del ciudadano. Primera, el control jurisdiccional: el art. 106.1 CE encomienda a los tribunales controlar «la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa», control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa. Segunda, la responsabilidad patrimonial: el art. 106.2 CE reconoce a los particulares el derecho «a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». Es una responsabilidad objetiva y directa de la Administración, que responde con independencia de que haya habido o no culpa de un funcionario concreto. Esta faceta interesa especialmente al policía: la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad genera, en su caso, responsabilidad patrimonial de la Administración, sin perjuicio de la responsabilidad personal del agente por sus actos ilícitos.

5. El Gobierno en funciones

Está regulado en el art. 101 CE y en el art. 21 de la Ley 50/1997. El art. 101.1 CE fija cuándo cesa el Gobierno: «El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.» Y el 101.2: «El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.»

El art. 21 de la Ley 50/1997 desarrolla el régimen y —muy importante— las limitaciones. Su apartado 3 marca la regla general: el Gobierno en funciones «facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas». A partir de ahí, dos listas de prohibiciones que hay que saber separadas:

• El Presidente del Gobierno en funciones NO podrá (art. 21.4): «a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales. b) Plantear la cuestión de confianza. c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.»
• El Gobierno en funciones NO podrá (art. 21.5): «a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.»
• Además (art. 21.6): «Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales.»

¿Qué es el «despacho ordinario de los asuntos públicos»? No lo define la ley, pero la jurisprudencia lo entiende como la gestión corriente que no implica establecer nuevas orientaciones políticas ni condicionar de forma relevante la acción del futuro Gobierno; lo excepcional (urgencia o interés general acreditados) permite ir más allá, pero siempre con motivación expresa. La lógica de todo el régimen es que un Gobierno cesante conserva la plena capacidad de administrar pero pierde la capacidad de tomar decisiones de impulso político que corresponden a un Gobierno con respaldo parlamentario pleno.

Cómo cae en el test: la clave es distinguir las prohibiciones del Presidente (disolución, cuestión de confianza, referéndum: las tres «políticas») de las prohibiciones del Gobierno como órgano (PGE y proyectos de ley). Y recuerda el matiz de las delegaciones legislativas: quedan en suspenso solo cuando el cese se debe a elecciones generales. Un último dato que suele fallarse: durante el periodo en funciones no hay control de confianza parlamentaria del modo ordinario, precisamente porque el Gobierno ya ha cesado y solo gestiona la transición.

6. Ideas fuerza para el test

• Órganos SUPERIORES (art. 55.3): Ministros y Secretarios de Estado. DIRECTIVOS: Subsecretarios y Secretarios generales; SGT y Directores generales; Subdirectores generales. Alto cargo: todos excepto los Subdirectores. Superiores planifican; directivos desarrollan y ejecutan.
• Funcionario de carrera A1 obligatorio: Subsecretario, SGT, Director general (salvo excepción motivada en el RD de estructura) y Subdirector general. No se exige: Ministro, Secretario de Estado y Secretario general.
• Rangos: Secretario general = categoría de Subsecretario; SGT = categoría de Director general; Delegado del Gobierno = rango de Subsecretario; Subdelegado = nivel de Subdirector general.
• Ministerios y Secretarías de Estado: número y denominación por Real Decreto del PRESIDENTE del Gobierno (art. 57.3). Órganos hasta Subdirección General: RD del Consejo de Ministros; inferiores: orden ministerial (art. 59). Todo ministerio tiene Subsecretaría (y de ella depende la SGT).
• Delegado del Gobierno (arts. 72-73): directivo, depende orgánicamente del Presidente y funcionalmente del ministerio; nombrado por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente; protege derechos y libertades y garantiza la seguridad ciudadana, ostentando la jefatura de las FFCC del Estado en la comunidad (bajo dependencia funcional del Interior). Subdelegado (art. 74): lo nombra el Delegado por libre designación, funcionario A1; dirige las FFCC del Estado en la provincia.
• Gobierno (Ley 50/1997): Presidente + Vicepresidente(s) en su caso + Ministros. Requisitos (art. 11): español, mayor de edad, sufragio activo y pasivo, no inhabilitado. Incompatibilidades del art. 98.3 CE. Deliberaciones del Consejo de Ministros: secretas (art. 5.3).
• Órganos: del Gobierno = Consejo de Ministros + Comisiones Delegadas (ambos secretos). De colaboración = Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (prepara el Consejo, nunca decide por delegación, deliberaciones reservadas), Secretariado del Gobierno y Gabinetes.
• Cese del Gobierno (art. 101 CE): elecciones, pérdida de confianza, dimisión o fallecimiento del Presidente → en funciones hasta la toma de posesión del nuevo: despacho ordinario + urgencia/interés general acreditados. Presidente en funciones: ni disolución, ni cuestión de confianza, ni referéndum (art. 21.4). Gobierno en funciones: ni proyecto de PGE ni proyectos de ley (art. 21.5); delegaciones legislativas en suspenso tras elecciones (art. 21.6).
• No confundas los pares que el tribunal usa de trampa: descentralización (a otra persona jurídica) frente a desconcentración (a un órgano inferior propio); investidura del Presidente (art. 99 CE, mayoría absoluta o simple) frente a nombramiento de los Ministros (por el Rey a propuesta del Presidente); cuestión de confianza (la pide el Presidente, mayoría simple) frente a moción de censura (la promueve la oposición, constructiva, mayoría absoluta).