Derecho Administrativo y procedimiento administrativo

Tema desarrollado para preparar el primer ejercicio de conocimientos de la Escala Ejecutiva (Inspector/a) de la Policía Nacional. La información es orientativa y está verificada a la fecha de actualización frente al BOE; el contenido evaluable lo fija el temario del anexo II de tu convocatoria (Resolución de 31 de julio de 2025, BOE-A-2025-16611). Los artículos se reproducen literalmente del texto consolidado de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE-A-2015-10565), citada como LPAC.

Índice

• 0. Introducción
• 1. El Derecho Administrativo: concepto, caracteres y contenido
• 2. El principio de legalidad
• 3. Actividad reglada y actividad discrecional
• 4. El reglamento: concepto y caracteres
  • 4.1. Concepto, caracteres y clases
  • 4.2. Límites y principios de la potestad reglamentaria (art. 129 LPAC)
• 5. El acto administrativo
  • 5.1. Concepto, requisitos y motivación (arts. 34-35 LPAC)
  • 5.2. Eficacia y notificación (arts. 38-46 LPAC)
  • 5.3. Nulidad y anulabilidad (arts. 47-48 LPAC)
• 6. El procedimiento administrativo
  • 6.1. Concepto, garantías e interesados
  • 6.2. Iniciación
  • 6.3. Ordenación e instrucción
  • 6.4. Finalización, plazos y silencio (arts. 21, 24 y 25 LPAC)
• 7. La ejecución de los actos (arts. 97-105 LPAC)
• 8. La revisión de los actos en vía administrativa
  • 8.1. La revisión de oficio (arts. 106-111 LPAC)
  • 8.2. Los recursos administrativos (arts. 112-125 LPAC)
• Ideas fuerza para el test

0. Introducción

El Derecho Administrativo es el ordenamiento propio de las Administraciones públicas y, por tanto, el marco jurídico en el que se desenvuelve buena parte de la actividad policial: una detención, una sanción de tráfico, una autorización, una orden o una resolución en materia de extranjería son, en clave jurídica, actos administrativos sujetos a un procedimiento. Conocer sus reglas es imprescindible para actuar con validez y para respetar las garantías del ciudadano. La regulación de referencia se contiene, tras la reforma de 2015, en dos leyes gemelas: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que regula las relaciones «externas» (acto y procedimiento), y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que regula la organización y el funcionamiento «interno». Este tema sigue el epígrafe oficial, centrado sobre todo en la LPAC.

1. El Derecho Administrativo: concepto, caracteres y contenido

El Derecho Administrativo puede definirse como la rama del Derecho público que regula la organización, los medios y la actividad de las Administraciones públicas, así como sus relaciones con los ciudadanos. No es el Derecho aplicable a cualquier sujeto, sino un Derecho estatutario: el propio de un sujeto singular, la Administración, dotado de un régimen especial distinto del que rige las relaciones entre particulares.

Sus caracteres principales son: es un Derecho público (regula relaciones en las que interviene un poder público que persigue el interés general); es un Derecho común de las Administraciones y a la vez estatutario; se encuentra en constante evolución por la variabilidad de los fines públicos; y, sobre todo, reconoce a la Administración una posición de prerrogativa mediante el privilegio de la autotutela. En virtud de la autotutela declarativa, los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos sin necesidad de acudir previamente a un juez; en virtud de la autotutela ejecutiva, la Administración puede hacerlos cumplir por sus propios medios, incluso forzosamente. En su contenido, el Derecho Administrativo comprende la organización administrativa, la teoría del acto y del procedimiento, los contratos del sector público, la actividad de policía, de fomento y de servicio público, la potestad sancionadora, la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial, entre otras materias.

Conviene situar el marco de fuentes. Durante décadas, la norma de referencia fue la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La reforma de 2015 la derogó y desdobló en las dos leyes hoy vigentes: la Ley 39/2015 (LPAC), que reúne todo lo relativo a las relaciones «ad extra» (interesados, acto, procedimiento, revisión y potestad sancionadora en sus principios), y la Ley 40/2015 (LRJSP), que regula la organización, el funcionamiento y las relaciones «ad intra» del sector público. Por encima de ellas se sitúa la Constitución, que dedica a la Administración su Título IV (arts. 103 a 107): objetividad y servicio al interés general, acceso a la función pública conforme a mérito y capacidad, control judicial de la actuación administrativa y responsabilidad patrimonial. Sobre esa base, el Derecho Administrativo se completa con la legislación sectorial (tráfico, seguridad ciudadana, extranjería, contratos, etc.) que el Inspector aplica en su trabajo diario.

2. El principio de legalidad

El principio de legalidad es la piedra angular del Derecho Administrativo: la Administración solo puede actuar habilitada por el ordenamiento. La Constitución lo consagra en el art. 9.1 CE (ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento) y, sobre todo, en el art. 103.1 CE, según el cual la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. A ello se añaden las garantías del art. 9.3 CE (legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos).

A diferencia de los particulares, que pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe (vinculación negativa), la Administración se rige por una vinculación positiva: necesita una habilitación del ordenamiento para actuar. Como contrapeso, el art. 106.1 CE somete la actuación administrativa al control de los tribunales, que fiscalizan la legalidad y el sometimiento de la Administración a los fines que la justifican. Este binomio —potestad regulada por la ley y control judicial— es la esencia del Estado de Derecho aplicado a la Administración. Del principio de legalidad derivan, además, dos exigencias capitales: la reserva de ley (determinadas materias, como las que afectan a los derechos fundamentales, solo pueden regularse por norma con rango de ley) y la jerarquía normativa (el reglamento no puede contradecir la ley, ni la Administración inferior la norma superior). Ambas garantizan que la potestad administrativa se ejerza siempre dentro del marco fijado por el legislador democrático.

3. Actividad reglada y actividad discrecional

La actuación administrativa puede ser reglada o discrecional. En la actividad reglada, la norma predetermina de forma completa la conducta de la Administración: dados unos presupuestos, la solución es única y la Administración se limita a constatar los hechos y aplicar la consecuencia prevista (por ejemplo, liquidar un tributo o expedir una licencia si se cumplen todos los requisitos). En la actividad discrecional, el ordenamiento otorga a la Administración un margen de apreciación para elegir entre varias soluciones igualmente válidas en Derecho, atendiendo al interés público (por ejemplo, el diseño de una política de seguridad o la organización de un servicio).

La discrecionalidad no equivale a arbitrariedad, prohibida por el art. 9.3 CE. Por eso el Derecho ha construido técnicas de control de la discrecionalidad: el control de los elementos reglados siempre presentes (la competencia, el fin, el procedimiento); el control de los hechos determinantes (que deben ser ciertos); el control mediante los principios generales del Derecho (proporcionalidad, igualdad, buena fe); y la desviación de poder, que permite anular el acto dictado con una finalidad distinta de la prevista por la norma. No debe confundirse la discrecionalidad con los conceptos jurídicos indeterminados (buena fe, urgencia, interés público): en estos, aunque su contorno sea impreciso, solo hay una solución justa, cuya apreciación es plenamente controlable por los tribunales.

4. El reglamento: concepto y caracteres

4.1. Concepto, caracteres y clases

El reglamento es toda norma jurídica de rango inferior a la ley dictada por la Administración en ejercicio de la potestad reglamentaria que le reconoce la Constitución (al Gobierno, en el art. 97 CE). Es una norma —no un acto— y por ello tiene carácter general y vocación de permanencia, integrándose en el ordenamiento. Sus caracteres esenciales son su subordinación a la ley y su sometimiento al principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE).

Los reglamentos admiten varias clasificaciones. Por su relación con la ley: ejecutivos (desarrollan una ley), independientes (regulan materias no reservadas a la ley, típicamente organizativas) y de necesidad (dictados ante situaciones extraordinarias). Por el órgano del que emanan y su posición jerárquica: Reales Decretos del Consejo de Ministros o del Presidente del Gobierno, Órdenes de las Comisiones Delegadas y de los Ministros, y disposiciones de autoridades inferiores; a ello se suman los reglamentos autonómicos y las ordenanzas y reglamentos de las entidades locales. La distinción entre reglamento y acto administrativo es capital: el reglamento es una norma que innova el ordenamiento y se dirige a una pluralidad indeterminada de destinatarios; el acto es una aplicación singular del ordenamiento. Un reglamento no puede vulnerar una norma de rango superior: los reglamentos ilegales incurren en nulidad de pleno derecho (art. 47.2 LPAC).

4.2. Límites y principios de la potestad reglamentaria (art. 129 LPAC)

La potestad reglamentaria encuentra límites claros: el respeto a la jerarquía normativa, la reserva de ley (hay materias que solo puede regular el legislador), la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos y el respeto a los principios generales del Derecho. La LPAC añade, en su art. 129, los principios de buena regulación a los que debe ajustarse el ejercicio de la iniciativa normativa:

«1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo [...] quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.
2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general [...].
3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible [...], tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos [...].» (art. 129 LPAC)

Son, en síntesis, seis principios: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. El procedimiento de elaboración de los reglamentos (con consulta pública, informes y memoria) se regula, para el ámbito estatal, en la Ley 50/1997, del Gobierno.

5. El acto administrativo

5.1. Concepto, requisitos y motivación (arts. 34-35 LPAC)

El acto administrativo es toda declaración de voluntad, de juicio, de deseo o de conocimiento realizada por una Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria. Los actos se clasifican por diversos criterios: por su contenido, en favorables (amplían la esfera del interesado, como una autorización) y de gravamen (la restringen, como una sanción); por los destinatarios, en singulares y generales; por su relación con el procedimiento, en actos de trámite y actos resolutorios o definitivos; y por su impugnabilidad, en actos que ponen fin a la vía administrativa y actos que no la agotan. Sus requisitos se agrupan tradicionalmente así: subjetivo (dictado por el órgano competente, con la investidura legítima de su titular); objetivo (contenido lícito, posible y determinado); causal o teleológico (adecuación al fin previsto, sin desviación de poder); y formal (producción a través del procedimiento legalmente establecido y con la forma debida, por regla general escrita). El art. 34 LPAC lo sintetiza:

«1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.
2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.» (art. 34 LPAC)

La motivación —la sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho— es una garantía esencial que el art. 35 LPAC impone a un catálogo tasado de actos, muy preguntado en el examen:

«1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio [...], recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
[...]
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
[...]
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales [...].» (art. 35 LPAC)

5.2. Eficacia y notificación (arts. 38-46 LPAC)

Los actos administrativos son ejecutivos y se presumen válidos. El art. 38 LPAC proclama la ejecutividad («Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley») y el art. 39 LPAC regula su eficacia:

«1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. [...]» (art. 39 LPAC)

La notificación (arts. 40 a 46 LPAC) es la comunicación formal del acto al interesado y determina en muchos casos el inicio de los plazos. Debe cursarse en el plazo de diez días desde que se dicta el acto y contener el texto íntegro, la indicación de si pone o no fin a la vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano ante el que interponerlos y el plazo. Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos; se entienden practicadas en el momento del acceso a su contenido y rechazadas si transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceder a ellas. Cuando el interesado rechaza la notificación, se hace constar en el expediente y se tiene por efectuada; y si, intentada, no ha podido practicarse, se publica un anuncio en el Boletín Oficial del Estado (art. 44 LPAC). La publicación sustituye a la notificación cuando los interesados sean desconocidos, cuando el acto tenga por destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas o cuando así lo establezca la norma.

5.3. Nulidad y anulabilidad (arts. 47-48 LPAC)

La invalidez de los actos se gradúa en dos categorías. La nulidad de pleno derecho es la sanción más grave y se reserva a supuestos tasados; el acto nulo no produce efectos, la nulidad opera «ex tunc» (desde el origen) y no es subsanable ni prescribe. El art. 47 LPAC los enumera:

«1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior [...].» (art. 47 LPAC)

La anulabilidad es la regla general de invalidez. Su régimen está en el art. 48 LPAC:

«1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.» (art. 48 LPAC)

El acto anulable produce efectos mientras no se anule y puede ser convalidado subsanando sus vicios (art. 52 LPAC). Además, la transmisibilidad, la conversión de actos viciados, la conservación de actos y trámites y la convalidación (arts. 49 a 52 LPAC) permiten aprovechar lo actuado y limitar los efectos de la invalidez, en aras de la eficacia y de la seguridad jurídica.

6. El procedimiento administrativo

6.1. Concepto, garantías e interesados

El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Cumple una doble función: garantía del ciudadano (asegura su participación y defensa) y acierto y objetividad de la decisión. La LPAC establece un procedimiento administrativo común a todas las Administraciones, que se articula en cuatro fases sucesivas: iniciación (de oficio o a solicitud del interesado), ordenación, instrucción (alegaciones, prueba, informes y audiencia) y terminación. A ellas se añaden especialidades para determinados procedimientos, como el sancionador y el de responsabilidad patrimonial, que la reforma de 2015 integró en el procedimiento común incorporando garantías propias (presunción de inocencia, separación entre instrucción y resolución, etc.). Entre sus garantías destacan los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración (art. 13) y los derechos del interesado en el procedimiento (art. 53): a conocer el estado de la tramitación y a acceder al expediente, a no presentar documentos ya en poder de la Administración, a formular alegaciones y a ser oído, y a obtener una resolución. El concepto de interesado lo fija el art. 4 LPAC:

«1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. [...]» (art. 4 LPAC)

6.2. Iniciación

El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud del interesado (art. 54). La iniciación de oficio (art. 58) tiene lugar por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. La iniciación a solicitud del interesado (art. 66) exige una solicitud con los datos de identificación, hechos, razones y petición, lugar, fecha y firma. Con la iniciación pueden adoptarse medidas provisionales (art. 56) para asegurar la eficacia de la resolución, e incluso, antes de la iniciación, medidas provisionalísimas en casos de urgencia inaplazable.

6.3. Ordenación e instrucción

La ordenación (arts. 70 a 74) organiza la marcha del procedimiento: el expediente administrativo electrónico, el impulso de oficio en todos sus trámites, el principio de celeridad y el orden de tramitación por riguroso orden de incoación en asuntos de homogénea naturaleza. La instrucción (arts. 75 a 83) reúne los actos necesarios para determinar y comprobar los datos en virtud de los cuales se pronunciará la resolución: alegaciones (art. 76), prueba (arts. 77 y 78), informes (arts. 79 y 80) y la participación de los interesados a través del trámite de audiencia (art. 82) y, en su caso, la información pública (art. 83).

Conviene precisar algunas reglas muy preguntadas. En materia de prueba, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados o la naturaleza del procedimiento lo exija, se abre un período probatorio por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez; el instructor solo puede rechazar las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. En cuanto a los informes, la LPAC distingue por su exigibilidad entre facultativos y preceptivos, y por su fuerza entre no vinculantes (la regla) y vinculantes (excepción). El trámite de audiencia (art. 82) es una garantía esencial: se concede a los interesados un plazo de entre diez y quince días para examinar el expediente y formular alegaciones antes de redactar la propuesta de resolución; su omisión, cuando causa indefensión, es un vicio de especial gravedad. Puede prescindirse de él solo cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

6.4. Finalización, plazos y silencio (arts. 21, 24 y 25 LPAC)

El procedimiento puede terminar de varios modos (art. 84): la resolución —forma normal—, el desistimiento de la solicitud, la renuncia al derecho, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuarlo; cabe también la terminación convencional (art. 86). La resolución (art. 88) debe ser congruente con las peticiones y decidir todas las cuestiones planteadas. La obligación de resolver y notificar la impone el art. 21 LPAC, que fija además el plazo supletorio de tres meses:

«1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. [...]
2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. [...]» (art. 21 LPAC)

El incumplimiento del plazo genera el silencio administrativo. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado rige el art. 24 LPAC, cuya regla general es el silencio positivo, con excepciones tasadas:

«1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado [...], el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. [...]
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición [...], aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial [...].
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. [...]» (art. 24 LPAC)

En los procedimientos iniciados de oficio, el art. 25 LPAC distingue según el acto pueda generar derechos o sea de gravamen:

«1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. [...]» (art. 25 LPAC)

7. La ejecución de los actos (arts. 97-105 LPAC)

En virtud de la autotutela ejecutiva, la Administración puede ejecutar por sí misma sus actos. Como presupuestos, no cabe iniciar ninguna actuación material de ejecución sin que exista acto que le sirva de fundamento (art. 97) y la Administración debe notificar al interesado la resolución que autorice la actuación. Los actos son ejecutivos (art. 98) con las excepciones legales (suspensión, necesidad de aprobación superior, resoluciones sancionadoras que no agoten la vía administrativa, etc.). Cuando el obligado no cumple voluntariamente, procede la ejecución forzosa (art. 99), previo apercibimiento, respetando el principio de proporcionalidad y a través de alguno de los medios del art. 100:

• Apremio sobre el patrimonio (art. 101): para el pago de cantidades líquidas, por el procedimiento de apremio.
• Ejecución subsidiaria (art. 102): la Administración realiza el acto, por sí o a través de un tercero, a costa del obligado, cuando se trate de actos no personalísimos.
• Multa coercitiva (art. 103): reiterada por lapsos de tiempo, cuando la ley lo autorice; es independiente y compatible con las sanciones.
• Compulsión sobre las personas (art. 104): para obligaciones personalísimas de no hacer o soportar, con respeto a la dignidad y los derechos fundamentales, en los casos previstos por la ley.

La elección del medio de ejecución no es libre: si fueran varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual, y siempre se respetará el principio de proporcionalidad (art. 100.2). Este régimen, expresión de la autotutela ejecutiva, es de gran importancia para la actividad policial, pues numerosas resoluciones de seguridad ciudadana, tráfico o extranjería se ejecutan por estas vías. La ejecución forzosa se distingue así de la vía de hecho, esto es, la actuación material sin acto previo ni cobertura legal, que carece de amparo y frente a la que el ciudadano dispone de específicos mecanismos de reacción, incluida la tutela judicial.

8. La revisión de los actos en vía administrativa

El Título V de la LPAC (arts. 106 a 126) permite a la propia Administración revisar sus actos, sin necesidad de acudir de inmediato a los tribunales. Se distinguen dos grandes vías: la revisión de oficio y los recursos administrativos.

8.1. La revisión de oficio (arts. 106-111 LPAC)

La revisión de actos nulos del art. 106 LPAC permite a la Administración expulsar del ordenamiento sus propios actos radicalmente viciados, incluso los firmes, con una garantía capital: el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente:

«1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1. [...]» (art. 106 LPAC)

Cuando el acto favorable es meramente anulable, la Administración no puede anularlo por sí misma: debe declararlo lesivo para el interés público e impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Es la declaración de lesividad del art. 107 LPAC:

«1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados [...].» (art. 107 LPAC)

Se completan estas vías con la revocación de actos de gravamen o desfavorables (art. 109.1), mientras no sea contraria al ordenamiento, y la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (art. 109.2), que la Administración puede corregir en cualquier momento.

8.2. Los recursos administrativos (arts. 112-125 LPAC)

Los recursos administrativos son la vía por la que el interesado impugna el acto ante la propia Administración. El art. 112 LPAC fija su objeto y sus clases —alzada y potestativo de reposición— y precisa contra qué actos caben:

«1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. [...]
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. [...]» (art. 112 LPAC)

La clave para elegir un recurso u otro es si el acto pone o no fin a la vía administrativa. Ponen fin a la vía administrativa, entre otros, las resoluciones de los recursos de alzada, las de los órganos que carecen de superior jerárquico —salvo que una ley disponga lo contrario— y los acuerdos, pactos o resoluciones que así lo establezca una disposición legal o reglamentaria. Contra las disposiciones de carácter general (reglamentos) no cabe recurso en vía administrativa. El recurso de alzada se interpone contra los actos que no agotan la vía, ante el órgano superior jerárquico (arts. 121 y 122):

«1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. [...]» (art. 121 LPAC)

«1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. [...]
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo. [...]» (art. 122 LPAC)

El recurso potestativo de reposición se interpone contra los actos que sí agotan la vía, ante el mismo órgano que los dictó, con carácter potestativo (arts. 123 y 124):

«1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.» (art. 123 LPAC)

Sus plazos los fija el art. 124 LPAC: la interposición es de un mes si el acto es expreso y la resolución debe dictarse también en un mes:

«1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión. [...]
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.
3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.» (art. 124 LPAC)

Por último, el recurso extraordinario de revisión del art. 125 LPAC se interpone contra actos firmes, ante el órgano que los dictó, solo por motivos tasados:

«1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó [...] cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme [...].
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.» (art. 125 LPAC)

Ideas fuerza para el test

• Derecho Administrativo = Derecho público, común y estatutario de las Administraciones; su gran prerrogativa es la autotutela (declarativa y ejecutiva).
• Legalidad: art. 103.1 CE (objetividad + sometimiento pleno a la ley y al Derecho); la Administración tiene vinculación positiva; control judicial (art. 106.1 CE).
• Discrecional ≠ arbitrario: se controla por elementos reglados, hechos determinantes, principios generales y desviación de poder. Los conceptos jurídicos indeterminados admiten una sola solución justa.
• Reglamento = norma de rango inferior a la ley (potestad reglamentaria, art. 97 CE); el reglamento ilegal es nulo de pleno derecho (art. 47.2 LPAC). Principios del art. 129 LPAC: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.
• Acto: se presume válido y es eficaz desde que se dicta (art. 39); ejecutivo (art. 38). Motivación: art. 35. Notificación en 10 días (art. 40).
• Nulidad de pleno derecho: supuestos tasados del art. 47 (incompetencia manifiesta material/territorial, prescindir total del procedimiento, etc.). Anulabilidad (art. 48): regla general; el defecto de forma solo invalida si causa indefensión o impide el fin.
• Procedimiento (LPAC): iniciación (oficio/solicitud), ordenación, instrucción (audiencia, art. 82) y finalización. Plazo para resolver si la norma calla: 3 meses (art. 21.3).
• Silencio: a solicitud del interesado, regla positivo (art. 24, con excepciones); de oficio, caducidad si es de gravamen y desestimatorio si podía generar derechos (art. 25).
• Ejecución forzosa (arts. 97-105): apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas; previo apercibimiento y proporcionalidad.
• Revisión: de oficio (nulos, art. 106, con dictamen del Consejo de Estado; lesividad de anulables favorables, art. 107). Recursos: alzada (no agota la vía, ante el superior, 1 mes), reposición (potestativo, agota la vía, mismo órgano, 1 mes) y extraordinario de revisión (actos firmes, motivos tasados, art. 125).