La Unión Europea

Tema desarrollado para preparar el primer ejercicio de conocimientos de la Escala Ejecutiva (Inspector/a) de la Policía Nacional. La información es orientativa y está verificada a la fecha de actualización frente al BOE y a los Tratados de la Unión; el contenido evaluable lo fija el temario del anexo II de tu convocatoria (Resolución de 31 de julio de 2025, BOE-A-2025-16611). Los artículos del Tratado de la Unión Europea (TUE) y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se reproducen literalmente de la versión consolidada publicada en el DOUE C 202, de 7 de junio de 2016.

Índice

• 0. Introducción
• 1. La Unión Europea: concepto, valores y competencias
  • 1.1. Concepto y naturaleza
  • 1.2. Valores y objetivos (arts. 2 y 3 TUE)
  • 1.3. La ciudadanía de la Unión
  • 1.4. El reparto de competencias
• 2. Historia y evolución: los tratados originarios y modificativos
  • 2.1. Los tratados originarios (1951-1957)
  • 2.2. Los tratados modificativos (1965-2001)
  • 2.3. Del fallido Tratado constitucional al Tratado de Lisboa
• 3. El Derecho derivado (art. 288 TFUE)
• 4. Las instituciones de la Unión Europea
  • 4.1. El marco institucional (art. 13 TUE)
  • 4.2. El Parlamento Europeo
  • 4.3. El Consejo Europeo
  • 4.4. El Consejo
  • 4.5. La Comisión Europea
  • 4.6. El TJUE, el BCE y el Tribunal de Cuentas
  • 4.7. Órganos consultivos y otros organismos
• 5. Aplicación del Derecho de la Unión en España
• 6. El Acuerdo de Schengen y la cooperación en Justicia e Interior
• Ideas fuerza para el test

0. Introducción

La Unión Europea (UE) es una organización internacional de integración sin precedentes: los Estados miembros no se limitan a cooperar, sino que atribuyen el ejercicio de competencias soberanas a instituciones comunes cuyas normas se aplican directamente y con primacía sobre los Derechos nacionales. Para un Inspector/a de la Policía Nacional este tema es doblemente relevante: de un lado, buena parte del Derecho que aplica a diario (extranjería, protección de datos, orden europea de detención y entrega, cooperación policial) tiene origen o cobertura europea; de otro, España forma parte del espacio Schengen, en el que la supresión de controles en las fronteras interiores se compensa con instrumentos comunes de seguridad. Estudiaremos la Unión siguiendo el epígrafe oficial: qué es, cómo se ha construido mediante tratados, qué normas produce, cómo se organiza, cómo se aplica en España y cómo articula la seguridad interior a través de Schengen.

Conviene fijar desde el inicio dos textos básicos, ambos con el mismo valor jurídico: el Tratado de la Unión Europea (TUE), que contiene los principios, los valores y el marco institucional, y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que desarrolla las políticas y el funcionamiento detallado. A ellos se añade, con el mismo rango, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE). Tras la salida del Reino Unido (Brexit, efectiva el 31 de enero de 2020), la Unión está integrada por 27 Estados miembros. El propio art. 1 TUE deja constancia de esa doble base y de la equivalencia de ambos Tratados:

«Por el presente Tratado, las ALTAS PARTES CONTRATANTES constituyen entre sí una UNIÓN EUROPEA, en lo sucesivo denominada «Unión», a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes.
El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible.
La Unión se fundamenta en el presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo denominados «los Tratados»). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico. La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea.» (art. 1 TUE)

1. La Unión Europea: concepto, valores y competencias

1.1. Concepto y naturaleza

La UE es una organización supranacional dotada, desde el Tratado de Lisboa, de personalidad jurídica única —el art. 47 TUE dispone escuetamente que «La Unión tiene personalidad jurídica»—, que sustituyó y sucedió a la anterior Comunidad Europea. Su naturaleza es difícil de encajar en las categorías clásicas: no es un Estado federal (los Estados miembros conservan su soberanía y pueden retirarse), pero tampoco una organización internacional ordinaria, porque produce normas que vinculan directamente a los ciudadanos y prevalecen sobre las leyes internas. La doctrina la describe como una «unión de Derecho» basada en el principio de atribución: la Unión solo actúa dentro de los límites de las competencias que los Estados le han atribuido en los Tratados, y toda competencia no atribuida permanece en los Estados.

El funcionamiento de la Unión se rige, junto al de atribución, por los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. El art. 5 TUE los enuncia con precisión, y de él conviene retener la formulación exacta, muy preguntada:

«1. La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
2. En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros.
3. En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros [...], sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. [...] Los Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad [...].
4. En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. [...]» (art. 5 TUE)

Los Parlamentos nacionales controlan la subsidiariedad mediante el llamado mecanismo de «alerta temprana». El art. 4 TUE completa el cuadro al recordar que toda competencia no atribuida corresponde a los Estados, que la Unión respeta su identidad nacional y sus funciones esenciales —en particular la seguridad nacional, que «seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro»— y que rige el principio de cooperación leal entre la Unión y los Estados.

1.2. Valores y objetivos (arts. 2 y 3 TUE)

El art. 2 TUE proclama los valores en los que se fundamenta la Unión. Su vulneración grave y persistente por un Estado puede activar el mecanismo del art. 7 TUE, que llega a permitir la suspensión de derechos, incluido el voto en el Consejo. La cita literal es la siguiente:

«La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.» (art. 2 TUE)

El art. 3 TUE fija los objetivos de la Unión. De él interesa, sobre todo, el apartado 2, que ofrece a los ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, base de todo el bloque de cooperación policial y judicial:

«1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia.
3. La Unión establecerá un mercado interior. [...]
4. La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. [...]» (art. 3 TUE)

La Unión tiene además símbolos —bandera de doce estrellas doradas sobre fondo azul, himno (el «Himno a la Alegría» de Beethoven), lema «Unida en la diversidad», el euro y el 9 de mayo como Día de Europa—, si bien el Tratado de Lisboa no los incorporó a su articulado.

1.3. La ciudadanía de la Unión

Una de las grandes aportaciones del Tratado de Maastricht (1992) fue la ciudadanía de la Unión. Es una ciudadanía derivada y complementaria: se posee por ser nacional de un Estado miembro y se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla. Así lo consagra el art. 9 TUE:

«La Unión respetará en todas sus actividades el principio de la igualdad de sus ciudadanos, que se beneficiarán por igual de la atención de sus instituciones, órganos y organismos. Será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.» (art. 9 TUE)

El contenido de esa ciudadanía se detalla en el art. 20 TFUE, que enumera los derechos que lleva aparejados: circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; el sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las municipales del Estado de residencia; la protección diplomática y consular de cualquier Estado miembro en terceros países donde el propio no esté representado; y el derecho de petición al Parlamento Europeo y de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo. Se trata de derechos que el Inspector maneja indirectamente, por ejemplo al valorar la situación de un ciudadano de la Unión frente a un nacional de un tercer país en materia de extranjería, pues el estatuto jurídico es radicalmente distinto.

1.4. El reparto de competencias

El TFUE (arts. 2 a 6) clasifica las competencias en tres grandes categorías. Las competencias exclusivas, en las que solo la Unión legisla; las competencias compartidas, la categoría más amplia, en las que legislan la Unión y los Estados —estos en la medida en que la Unión no lo haya hecho—; y las competencias de apoyo, coordinación o complemento, donde la Unión solo respalda la acción de los Estados. La regla de fondo la enuncia el art. 2 TFUE, y el catálogo de las exclusivas figura en el art. 3 TFUE:

«1. La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes:
a) la unión aduanera;
b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior;
c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro;
d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común;
e) la política comercial común. [...]» (art. 3 TFUE)

Las competencias compartidas se enumeran en el art. 4 TFUE e incluyen, muy señaladamente para nuestro temario, el espacio de libertad, seguridad y justicia:

«[...] 2. Las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán a los siguientes ámbitos principales:
a) el mercado interior;
b) la política social [...];
c) la cohesión económica, social y territorial;
d) la agricultura y la pesca [...];
e) el medio ambiente;
f) la protección de los consumidores;
g) los transportes;
h) las redes transeuropeas;
i) la energía;
j) el espacio de libertad, seguridad y justicia;
k) los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública [...].» (art. 4 TFUE)

Por último, las competencias de apoyo del art. 6 TFUE abarcan la protección de la salud humana, la industria, la cultura, el turismo, la educación y la formación profesional, la protección civil y la cooperación administrativa. En estos ámbitos la Unión no puede armonizar las legislaciones nacionales, sino solo apoyarlas y coordinarlas.

2. Historia y evolución: los tratados originarios y modificativos

El Derecho de la Unión se ordena en dos escalones. El Derecho originario o primario está formado por los Tratados y sus protocolos: son la «norma constitucional» de la Unión. El Derecho derivado o secundario lo integran los actos que las instituciones adoptan sobre la base de aquellos. En este apartado repasamos la construcción histórica de los Tratados, uno de los contenidos más memorísticos y, por ello, más rentables del examen.

2.1. Los tratados originarios (1951-1957)

El primer paso fue el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París el 18 de abril de 1951 (en vigor en 1952) por seis Estados: Francia, la República Federal de Alemania, Italia, Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo. Inspirado en la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950, puso en común la producción de carbón y acero. Se firmó por cincuenta años y expiró en 2002.

El salto decisivo fueron los Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957 (en vigor el 1 de enero de 1958), que crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) —el gran proyecto de mercado común— y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom). Los mismos seis Estados fundadores impulsaron un mercado basado en las cuatro libertades: libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales.

2.2. Los tratados modificativos (1965-2001)

La construcción europea avanzó reformando esos tratados fundacionales:

• Tratado de fusión (Bruselas, 1965; en vigor 1967): unificó los órganos ejecutivos de las tres Comunidades, creando una Comisión y un Consejo únicos.
• Acta Única Europea (1986; en vigor el 1 de julio de 1987): primera gran reforma. Fijó como objetivo la realización del mercado interior el 1 de enero de 1993, extendió el voto por mayoría cualificada e institucionalizó la Cooperación Política Europea.
• Tratado de Maastricht o Tratado de la Unión Europea (firmado el 7 de febrero de 1992; en vigor el 1 de noviembre de 1993): crea la Unión Europea. Introdujo la estructura de los tres pilares (las Comunidades; la Política Exterior y de Seguridad Común; y la cooperación en Justicia y Asuntos de Interior), la ciudadanía de la Unión y la Unión Económica y Monetaria con el objetivo del euro.
• Tratado de Ámsterdam (firmado en 1997; en vigor el 1 de mayo de 1999): reforzó los derechos fundamentales y el empleo, integró el acervo de Schengen en el marco de la Unión y comunitarizó buena parte de la cooperación en Justicia e Interior.
• Tratado de Niza (firmado en 2001; en vigor el 1 de febrero de 2003): reforma institucional para preparar la gran ampliación al Este de 2004; reponderó los votos en el Consejo y la composición de las instituciones.

2.3. Del fallido Tratado constitucional al Tratado de Lisboa

En 2004 se firmó el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa, que pretendía refundir en un solo texto todos los anteriores. No llegó a entrar en vigor: los referendos de Francia y los Países Bajos en 2005 lo rechazaron. Para superar el bloqueo se negoció el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007 y en vigor el 1 de diciembre de 2009, la reforma hoy vigente. Sus aportaciones esenciales son:

• Reorganiza el Derecho originario en dos tratados de igual rango: el TUE y el TFUE.
• Atribuye a la Unión personalidad jurídica única (art. 47 TUE) y suprime la estructura de pilares.
• Confiere a la Carta de los Derechos Fundamentales el mismo valor jurídico que los Tratados.
• Crea la figura del Presidente estable del Consejo Europeo y la del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
• Refuerza el papel del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales y regula por primera vez el derecho de retirada voluntaria en el art. 50 TUE, la base jurídica que años después empleó el Reino Unido.

La cláusula de retirada del art. 50 TUE, protagonista del Brexit, merece su cita literal:

«1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.
2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada [...].
3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo. [...]» (art. 50 TUE)

3. El Derecho derivado (art. 288 TFUE)

El Derecho derivado son los actos jurídicos que las instituciones adoptan para ejercer las competencias atribuidas. Su catálogo básico se encuentra en el art. 288 TFUE, que conviene memorizar palabra por palabra porque de él se extraen numerosas preguntas sobre las diferencias entre reglamento, directiva y decisión:

«Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.
El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.
La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos.
Las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes.» (art. 288 TFUE)

De este precepto se deducen las claves. El reglamento es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable: no necesita transposición y despliega efectos como si fuera una ley interna desde su entrada en vigor. La directiva obliga al resultado pero deja al Estado la forma y los medios, por lo que exige un acto interno de transposición dentro del plazo señalado; si el Estado no transpone en plazo o lo hace mal, el TJUE reconoce que las disposiciones claras, precisas e incondicionales de la directiva pueden tener efecto directo «vertical» (invocable por el particular frente al Estado), pero no efecto directo «horizontal» entre particulares. La decisión es obligatoria en todos sus elementos y, cuando designa destinatarios, solo obliga a estos. Las recomendaciones y los dictámenes no vinculan: la recomendación invita a una conducta y el dictamen expresa una opinión, aunque el TJUE ha señalado que los jueces nacionales deben tenerlos en cuenta al interpretar el Derecho interno.

Junto a estos actos «típicos», el Tratado de Lisboa introdujo dos categorías para la ejecución normativa. Los actos delegados (art. 290 TFUE) son actos no legislativos de alcance general mediante los que la Comisión completa o modifica elementos no esenciales de un acto legislativo, bajo control del Parlamento y del Consejo, que pueden revocar la delegación u oponerse. Los actos de ejecución (art. 291 TFUE) se dictan cuando se requieren condiciones uniformes de ejecución; corresponden normalmente a la Comisión, sometida al control de los Estados a través del sistema de «comitología». Existen además actos atípicos (comunicaciones, libros verdes y blancos, resoluciones, acuerdos interinstitucionales) que orientan la acción política sin producir efectos obligatorios propios de las normas.

4. Las instituciones de la Unión Europea

4.1. El marco institucional (art. 13 TUE)

El art. 13 TUE enumera el marco institucional único compuesto por siete instituciones. Su orden y su denominación son literales y conviene reproducirlos:

«1. La Unión dispone de un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros [...].
Las instituciones de la Unión son:
— El Parlamento Europeo,
— El Consejo Europeo,
— El Consejo,
— La Comisión Europea (denominada en lo sucesivo «Comisión»),
— El Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
— El Banco Central Europeo,
— El Tribunal de Cuentas.
2. Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados [...]. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal. [...]» (art. 13 TUE)

4.2. El Parlamento Europeo

Es la institución que representa directamente a la ciudadanía de la Unión. Sus miembros se eligen por sufragio universal directo cada cinco años; tras las elecciones de 2024 cuenta con 720 eurodiputados (a España le corresponden 61), con un mínimo de seis y un máximo de noventa y seis por Estado. Tiene su sede en Estrasburgo (sesiones plenarias), con trabajo de comisiones en Bruselas y la Secretaría General en Luxemburgo, y está presidido por Roberta Metsola. Su régimen básico está en el art. 14 TUE:

«1. El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas, en las condiciones establecidas en los Tratados. Elegirá al Presidente de la Comisión.
2. El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños. [...]
3. Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años. [...]» (art. 14 TUE)

Ejerce, junto con el Consejo, las funciones legislativa y presupuestaria a través del procedimiento legislativo ordinario (codecisión). Además desempeña funciones de control político: elige al Presidente de la Comisión propuesto por el Consejo Europeo, aprueba al Colegio de Comisarios en su conjunto y puede exigir su dimisión mediante una moción de censura. Nombra también al Defensor del Pueblo Europeo.

4.3. El Consejo Europeo

Reúne a los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros junto con su propio Presidente y el Presidente de la Comisión; participa también el Alto Representante. Su rasgo capital, muy preguntado, es que no ejerce función legislativa alguna: su misión es dar a la Unión los impulsos políticos necesarios y definir sus orientaciones y prioridades generales. Cuenta con un Presidente estable elegido por dos años y medio (renovable una vez); desde diciembre de 2024 lo preside António Costa. El art. 15 TUE lo describe:

«1. El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna.
2. El Consejo Europeo estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participará en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
3. El Consejo Europeo se reunirá dos veces por semestre por convocatoria de su Presidente. [...]
5. El Consejo Europeo elegirá a su Presidente por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez. [...]» (art. 15 TUE)

No debe confundirse con el Consejo de Europa, organización internacional ajena a la UE, con sede en Estrasburgo, de la que depende el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (objeto del tema siguiente).

4.4. El Consejo

El Consejo (también llamado Consejo de la Unión Europea o «Consejo de Ministros») está formado por un representante de cada Estado con rango ministerial, que varía según la materia (reúne, por ejemplo, a los ministros de Interior en el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior). Ejerce, con el Parlamento, las funciones legislativa y presupuestaria. Su régimen y su regla de mayoría figuran en el art. 16 TUE:

«1. El Consejo ejercerá conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados.
2. El Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto.
3. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa.
4. A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. [...]» (art. 16 TUE)

Su presidencia es rotatoria por turnos de seis meses entre los Estados, salvo la del Consejo de Asuntos Exteriores, que corresponde de forma permanente al Alto Representante. Sus trabajos los prepara el COREPER (Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros).

4.5. La Comisión Europea

La Comisión promueve el interés general de la Unión y es su brazo ejecutivo. Es un colegio de comisarios (por ahora, uno por Estado), con mandato de cinco años, presidido por Ursula von der Leyen. Sus funciones capitales son: ostentar el monopolio de la iniciativa legislativa (por regla general, solo ella propone los actos legislativos), velar por la aplicación de los Tratados y del Derecho de la Unión como «guardiana de los Tratados» (puede interponer el recurso por incumplimiento ante el TJUE), ejecutar el presupuesto y gestionar los programas, y representar a la Unión en el exterior, salvo en la política exterior y de seguridad común. El Alto Representante (desde 2024, Kaja Kallas) es a la vez uno de los Vicepresidentes de la Comisión. El art. 17 TUE compendia su papel:

«1. La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. [...]
2. Los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. [...]
3. El mandato de la Comisión será de cinco años. [...] La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia. [...]» (art. 17 TUE)

4.6. El TJUE, el BCE y el Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con sede en Luxemburgo, garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Comprende dos órganos: el Tribunal de Justicia (un juez por Estado, asistido por abogados generales) y el Tribunal General. Su misión la fija el art. 19 TUE, que estudiaremos con detalle en el tema 9:

«1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprenderá el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados. Garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados.
Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.
2. El Tribunal de Justicia estará compuesto por un juez por Estado miembro. Estará asistido por abogados generales. El Tribunal General dispondrá al menos de un juez por Estado miembro. [...]» (art. 19 TUE)

El Banco Central Europeo, con sede en Fráncfort y presidido por Christine Lagarde, dirige la política monetaria de los Estados cuya moneda es el euro (la eurozona, integrada desde el 1 de enero de 2026 por 21 Estados tras la incorporación de Bulgaria), con el objetivo primordial de mantener la estabilidad de precios; tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión del euro y es independiente. El Tribunal de Cuentas, también con sede en Luxemburgo, es el auditor externo de la Unión: fiscaliza la legalidad y regularidad de sus ingresos y gastos y la buena gestión financiera, con un miembro por cada Estado.

4.7. Órganos consultivos y otros organismos

Junto a las siete instituciones existen órganos consultivos —así los llama el propio art. 13.4 TUE—: el Comité Económico y Social Europeo, que representa a la sociedad civil organizada (empresarios, trabajadores y otros intereses), y el Comité de las Regiones, que representa a los entes regionales y locales. Ambos emiten dictámenes en el proceso normativo. Se suman el Banco Europeo de Inversiones (financiación de proyectos) y el Defensor del Pueblo Europeo (investiga casos de mala administración de las instituciones a instancia de cualquier ciudadano o residente de la Unión).

5. Aplicación del Derecho de la Unión en España

La Constitución previó la integración europea en el art. 93 CE: mediante ley orgánica se puede autorizar la celebración de tratados que atribuyan a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Con esa cobertura, España firmó el Tratado de Adhesión el 12 de junio de 1985 (autorizado por la Ley Orgánica 10/1985), que entró en vigor el 1 de enero de 1986. Desde entonces, corresponde a las Cortes Generales y al Gobierno garantizar el cumplimiento de los tratados y de los actos de las instituciones europeas (art. 93, párrafo segundo, CE). El Tribunal Constitucional precisó en su Declaración 1/2004 que la primacía del Derecho de la Unión opera dentro del marco del propio art. 93 CE y no equivale a supremacía sobre la Constitución: es un cauce de aplicación preferente que no altera la posición de la Constitución como norma suprema del ordenamiento interno.

El TJUE construyó pretorianamente los principios que rigen la relación entre el Derecho de la Unión y los Derechos nacionales:

• Efecto directo (sentencia Van Gend en Loos, 1963): las normas europeas claras, precisas e incondicionales generan derechos que los particulares pueden invocar directamente ante sus jueces nacionales.
• Primacía (sentencia Costa contra ENEL, 1964): en caso de conflicto, la norma de la Unión prevalece sobre la norma interna, incluso posterior, que debe dejar de aplicarse.
• Responsabilidad patrimonial del Estado (sentencia Francovich, 1991): el Estado que incumple el Derecho de la Unión —por ejemplo, al no transponer una directiva— puede quedar obligado a indemnizar a los particulares perjudicados.

De ello se sigue que el juez español está obligado a aplicar el Derecho de la Unión con preferencia y, si es preciso, a inaplicar la ley interna contraria, sin necesidad de acudir al Tribunal Constitucional. El instrumento que asegura la aplicación uniforme del Derecho de la Unión es la cuestión prejudicial del art. 267 TFUE: cualquier órgano jurisdiccional de un Estado puede —y el que resuelve en última instancia debe— plantear al TJUE una duda sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez e interpretación de los actos de las instituciones. La respuesta del Tribunal de Justicia vincula al juez remitente y orienta a todos los tribunales de la Unión, garantizando que el Derecho europeo se entienda igual en los 27 Estados.

6. El Acuerdo de Schengen y la cooperación en Justicia e Interior

El Acuerdo de Schengen se firmó el 14 de junio de 1985 en la localidad luxemburguesa de Schengen entre Francia, Alemania, Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo, con el objetivo de suprimir gradualmente los controles en las fronteras comunes. Su desarrollo llegó con el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 19 de junio de 1990, que entró en vigor de forma efectiva el 26 de marzo de 1995. España se adhirió el 25 de junio de 1991. La lógica de Schengen es compensar la supresión de controles en las fronteras interiores con medidas de acompañamiento: refuerzo de las fronteras exteriores comunes, política común de visados, cooperación policial y judicial y un sistema de información compartido. El Tratado de Ámsterdam integró en 1999 el llamado acervo de Schengen en el marco jurídico e institucional de la Unión.

El espacio Schengen no coincide con la Unión: hay Estados asociados no miembros de la UE que sí forman parte (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein), mientras que Irlanda quedó fuera. Tras la incorporación de Croacia (2023) y la de Bulgaria y Rumanía —de pleno derecho desde el 1 de enero de 2025—, el espacio de libre circulación reúne a 29 países. En circunstancias excepcionales de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, un Estado puede restablecer temporalmente los controles en sus fronteras interiores conforme al Código de fronteras Schengen.

La cooperación en Justicia e Interior se enmarca hoy en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ), regulado en el Título V del TFUE como competencia compartida. Comprende las políticas de control de fronteras, asilo e inmigración, la cooperación judicial en materia civil, la cooperación judicial en materia penal y la cooperación policial. Su principio rector es el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales, que permite que una decisión adoptada en un Estado surta efectos en otro con trámites mínimos, sustituyendo a los clásicos procedimientos de extradición y auxilio judicial. El ELSJ se apoya en agencias y sistemas de información de gran interés operativo para la Policía Nacional:

• Europol (Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial), con sede en La Haya y regulada por el Reglamento (UE) 2016/794. Apoya y coordina a las policías de los Estados en la lucha contra la delincuencia grave y el terrorismo mediante intercambio de información y análisis; no tiene facultades coercitivas propias.
• Eurojust (Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal), con sede también en La Haya (Reglamento (UE) 2018/1727), que coordina las investigaciones y actuaciones de las autoridades judiciales de los Estados.
• Frontex (Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas), con sede en Varsovia (Reglamento (UE) 2019/1896), que coordina la gestión integrada de las fronteras exteriores.
• Sistema de Información de Schengen (SIS): la mayor base de datos de seguridad y gestión de fronteras de la Unión, que permite introducir y consultar descripciones sobre personas buscadas o desaparecidas, personas a las que se prohíbe la entrada y objetos (vehículos, documentos, armas). Se complementa con el Sistema de Información de Visados (VIS).

La cooperación se refuerza además con la orden europea de detención y entrega (Decisión marco 2002/584/JAI), los equipos conjuntos de investigación, el intercambio de datos del marco Prüm (ADN, huellas dactilares y matrículas) y la formación policial común a través de la CEPOL. Todo ello dibuja un modelo en el que la seguridad interior española se ejerce, en gran medida, en un espacio europeo integrado.

Ideas fuerza para el test

• La UE es una organización de integración con personalidad jurídica única (art. 47 TUE, Lisboa) y rige por los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5 TUE). Tras el Brexit, 27 Estados. TUE, TFUE y la Carta tienen el mismo valor jurídico (art. 1 TUE).
• Valores en el art. 2 TUE (dignidad, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho, derechos humanos); objetivos en el art. 3 TUE (ELSJ sin fronteras interiores, mercado interior, unión económica y monetaria).
• Ciudadanía de la Unión (art. 9 TUE y art. 20 TFUE): se añade a la nacional sin sustituirla; incluye libre circulación, sufragio en elecciones europeas y municipales, protección consular y petición.
• Competencias: exclusivas (art. 3 TFUE), compartidas (art. 4 TFUE, incluye el ELSJ) y de apoyo (art. 6 TFUE).
• Originarios: CECA (París, 1951) y Roma, 1957 (CEE y Euratom). Modificativos: Fusión (1965), Acta Única (1986), Maastricht (1992 → crea la UE), Ámsterdam (1997 → integra Schengen), Niza (2001) y Lisboa (2007, en vigor 2009). El Tratado constitucional de 2004 no entró en vigor. Retirada: art. 50 TUE.
• Art. 288 TFUE: reglamento (obligatorio y directamente aplicable), directiva (obliga al resultado, exige transposición), decisión (obligatoria); recomendaciones y dictámenes NO vinculan.
• Siete instituciones (art. 13 TUE): Parlamento (720 diputados; Metsola), Consejo Europeo (impulso político, NO legisla; Costa), Consejo (legisla con el Parlamento; presidencia rotatoria semestral; mayoría cualificada 55 %/65 %), Comisión (iniciativa legislativa y guardiana de los Tratados; von der Leyen), TJUE, BCE (Lagarde; eurozona de 21 Estados desde 2026) y Tribunal de Cuentas.
• España: art. 93 CE + LO 10/1985; adhesión en vigor el 1 de enero de 1986. Principios del TJUE: efecto directo (Van Gend, 1963), primacía (Costa/ENEL, 1964) y responsabilidad del Estado (Francovich, 1991). Cuestión prejudicial: art. 267 TFUE.
• Schengen: Acuerdo 1985 y Convenio 1990 (aplicación 1995); España desde 1991; acervo integrado por Ámsterdam; 29 países (Bulgaria y Rumanía de pleno derecho desde 2025). Seguridad interior europea: Europol (La Haya), Eurojust, Frontex (Varsovia), SIS, orden europea de detención y reconocimiento mutuo en el ELSJ (Título V TFUE).