Extranjería: régimen sancionador y expulsión

Tema desarrollado para preparar el primer ejercicio de conocimientos de la Escala Ejecutiva (Inspector/a) de la Policía Nacional. La información es orientativa y está verificada a la fecha de actualización frente al BOE. La ley base es la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEx), cuyo Título III se reproduce literalmente. VIGENCIA 2026: su Reglamento de desarrollo es el Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, en vigor desde el 20 de mayo de 2025, que derogó el anterior Real Decreto 557/2011. El contenido evaluable lo fija el temario del anexo II de tu convocatoria (Resolución de 31 de julio de 2025, BOE-A-2025-16611).

Índice

• 0. Introducción: el reverso sancionador de la extranjería
• 1. Documentación de los extranjeros
• 2. La potestad sancionadora
• 3. Tipos de infracciones
  • 3.1. Infracciones leves (art. 52)
  • 3.2. Infracciones graves (art. 53)
  • 3.3. Infracciones muy graves (art. 54)
• 4. Sanciones y prescripción (arts. 55 y 56)
• 5. La expulsión del territorio (art. 57)
  • 5.1. Causas y prohibición de acumulación
  • 5.2. Los límites a la expulsión
  • 5.3. Expulsión y multa: la Directiva de retorno
• 6. El procedimiento sancionador
  • 6.1. Normas comunes, medidas cautelares e internamiento
  • 6.2. Modalidades del procedimiento
• 7. Efectos de la expulsión, la devolución y la denegación de entrada
• 8. Colaboración contra redes y víctimas de trata
• Ideas fuerza para el test

0. Introducción: el reverso sancionador de la extranjería

La Policía Nacional tiene atribuida, de forma singular, la competencia en materia de extranjería: el art. 12.A) de la Ley Orgánica 2/1986 (LOFCS) le reserva el control de la entrada y salida del territorio nacional de españoles y extranjeros, y las potestades en materia de extranjería, refugio y asilo, emigración e inmigración. Frente al tema anterior —centrado en las situaciones regulares de entrada, estancia y residencia—, este aborda el reverso: qué ocurre cuando el extranjero incumple la normativa. El Título III de la LOEx («De las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador», arts. 51 a 66) es el eje del tema, con dos sanciones características que el Inspector/a debe distinguir con nitidez: la multa y la expulsión del territorio. Junto a ellas, la ley regula figuras próximas pero jurídicamente distintas —la devolución, el retorno por denegación de entrada y el internamiento cautelar— y dos instrumentos de protección de la víctima: la colaboración contra redes organizadas y la protección de las víctimas de la trata de seres humanos.

Se trata de una materia con una notable carga de datos concretos —tramos de multa, plazos de prescripción, plazos de detención y de internamiento— que el tribunal pregunta con frecuencia, por lo que conviene memorizarlos con precisión y a partir de la redacción vigente de la ley. Debe subrayarse un principio que vertebra todo el tema: el Derecho sancionador de extranjería no es un mecanismo automático, sino un procedimiento reglado, con garantías, en el que la Administración pondera la proporcionalidad de cada medida. El Inspector/a interviene, por lo común, en la fase inicial —el control, la detección de la irregularidad y la propuesta de incoación—, pero no resuelve el expediente: la decisión corresponde a la autoridad gubernativa.

1. Documentación de los extranjeros

El punto de partida es el deber de documentación. El art. 4 LOEx configura, a la vez, un derecho y un deber:

«1. Los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y el deber de conservar la documentación que acredite su identidad, expedida por las autoridades competentes del país de origen o de procedencia, así como la que acredite su situación en España.
2. Todos los extranjeros a los que se haya expedido un visado o una autorización para permanecer en España por un período superior a seis meses, obtendrán la tarjeta de identidad de extranjero, que deberán solicitar personalmente en el plazo de un mes desde su entrada en España o desde que se conceda la autorización [...].
3. Los extranjeros no podrán ser privados de su documentación, salvo en los supuestos y con los requisitos previstos en esta Ley Orgánica y en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.» (art. 4.3 LOEx)

Nota de vigencia: la remisión del art. 4.3 a la LO 1/1992 debe entenderse hoy hecha a la LO 4/2015, de 30 de marzo, que derogó a aquélla.

De este precepto derivan las piezas del sistema documental. El extranjero debe portar el pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad, expedido por su país de origen o de procedencia, y la documentación que acredite su situación en España. Todo extranjero al que se expida una autorización para permanecer por un período superior a seis meses tiene el derecho y la obligación de obtener la Tarjeta de Identidad de Extranjero (TIE), que debe solicitar personalmente en el plazo de un mes. A cada extranjero se le asigna, además, un Número de Identidad de Extranjero (NIE), personal, único y exclusivo, que figura en todos sus documentos e inscripciones. Los datos se centralizan en el Registro Central de Extranjeros. Por último, los extranjeros pueden y, en su caso, deben empadronarse en el municipio en que residan habitualmente: el empadronamiento es relevante para acreditar la permanencia continuada a efectos, por ejemplo, del arraigo, y su falseamiento —consentir la inscripción de quien no reside realmente en la vivienda— constituye infracción grave (art. 53.2.d).

Existe una previsión específica para los indocumentados: cuando un extranjero no pueda ser documentado por las autoridades de ningún país y acredite que reúne los requisitos para permanecer en España, se le puede expedir una cédula de inscripción que le permita documentarse provisionalmente. La documentación cumple, así, una doble función: identificar a la persona y acreditar la regularidad de su situación. Correlativamente, el extranjero está obligado a exhibirla cuando lo requieran las autoridades o sus agentes en el ejercicio de sus funciones; la incompatibilidad de la situación con la documentación exhibida —o la carencia de esta— suele ser el desencadenante de la actuación policial. Incumplir el deber de obtener la TIE del art. 4.2 constituye, además, infracción grave (art. 53.1.h). La documentación no puede ser retenida salvo en los casos legalmente previstos (por ejemplo, la retirada cautelar del pasaporte del art. 61.1.c); su privación arbitraria vulneraría los derechos del extranjero.

2. La potestad sancionadora

El art. 51 LOEx delimita el ámbito subjetivo y la clasificación básica:

«1. Incurrirán en responsabilidad administrativa quienes sean autores o participen en cualquiera de las infracciones tipificadas en los artículos siguientes.
2. Las infracciones administrativas establecidas en la presente Ley Orgánica se clasifican en leves, graves y muy graves.» (art. 51 LOEx)

La potestad sancionadora se ejerce con sujeción a los principios generales del Derecho administrativo sancionador —legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, irretroactividad de lo desfavorable, presunción de inocencia y non bis in idem— hoy recogidos en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, y en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, con las especialidades de la LOEx y de su Reglamento. El procedimiento presenta una naturaleza mixta: se inicia habitualmente por la actuación policial (control de documentación, detección de la irregularidad, denuncia), que da lugar a un acta o informe con propuesta de incoación, pero la competencia para resolver corresponde a la autoridad gubernativa. En efecto, el art. 55.2 LOEx atribuye la imposición de las sanciones al Subdelegado del Gobierno o al Delegado del Gobierno en las comunidades autónomas uniprovinciales:

«2. La imposición de sanciones por las infracciones administrativas establecidas en la presente Ley Orgánica corresponderá al Subdelegado del Gobierno o al Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales. [...]» (art. 55.2 LOEx)

Esta separación entre quien propone (la unidad policial) y quien decide (la autoridad gubernativa) es una garantía de objetividad. Existen atribuciones específicas: en ciertas infracciones de contenido laboral el expediente se inicia por acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y en las conductas contra la seguridad nacional del art. 54.1.a) la competencia sancionadora corresponde al Secretario de Estado de Seguridad. Rige, en fin, la prioridad del orden penal: cuando los hechos pudieran ser constitutivos de delito, la Administración lo pone en conocimiento del Ministerio Fiscal y suspende el procedimiento administrativo hasta el pronunciamiento de la autoridad judicial, evitando la duplicidad de sanciones sobre un mismo hecho.

3. Tipos de infracciones

La distinción entre las tres categorías responde a la gravedad de la conducta y a los bienes jurídicos afectados. Las leves sancionan meros incumplimientos formales —comunicaciones omitidas, retrasos subsanables— sin lesión directa de intereses generales. Las graves giran en torno a la irregularidad de la situación (la estancia o el trabajo sin autorización) y a comportamientos que perturban el orden público. Las muy graves castigan las conductas más lesivas: las que atentan contra la seguridad nacional, las que integran o favorecen el tráfico de personas y la inmigración clandestina, la explotación laboral de extranjeros y la discriminación. Esta gradación tripartita permite ajustar la respuesta sancionadora al desvalor de cada conducta y determina, además, el tramo de multa aplicable, la modalidad procedimental y los plazos de prescripción. Conviene recordar que, conforme al art. 51.1, responden no solo los autores materiales, sino también quienes participan en la infracción, lo que amplía el círculo de responsables —por ejemplo, al empleador, al arrendador o al invitante— más allá del propio extranjero.

3.1. Infracciones leves (art. 52)

El art. 52 LOEx tipifica las infracciones leves, ligadas a incumplimientos formales fácilmente subsanables:

«Son infracciones leves:
a) La omisión o el retraso en la comunicación a las autoridades españolas de los cambios de nacionalidad, de estado civil o de domicilio, así como de otras circunstancias determinantes de su situación laboral cuando les sean exigibles por la normativa aplicable.
b) El retraso, hasta tres meses, en la solicitud de renovación de las autorizaciones una vez hayan caducado.
c) Encontrarse trabajando en España sin haber solicitado autorización administrativa para trabajar por cuenta propia, cuando se cuente con autorización de residencia temporal.
d) Encontrarse trabajando en una ocupación, sector de actividad, o ámbito geográfico no contemplado por la autorización de residencia y trabajo de la que se es titular. [...]» (art. 52 LOEx)

La clave de las leves está en el retraso de hasta tres meses en la renovación (letra b): superado ese plazo sin haberla solicitado, la situación pasa a ser grave. Del mismo modo, encontrarse trabajando por cuenta propia sin la pertinente autorización, pero teniendo residencia temporal, es leve; carecer por completo de residencia válida y trabajar es grave. La sanción típica de las leves es la multa de hasta 500 euros.

3.2. Infracciones graves (art. 53)

El art. 53 LOEx reúne las conductas que giran en torno a la irregularidad de la situación y a comportamientos que perturban el orden:

«1. Son infracciones graves:
a) Encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente.
b) Encontrarse trabajando en España sin haber obtenido autorización de trabajo o autorización administrativa previa para trabajar, cuando no cuente con autorización de residencia válida.
c) Incurrir en ocultación dolosa o falsedad grave en el cumplimiento de la obligación de poner en conocimiento de las autoridades competentes los cambios que afecten a nacionalidad, estado civil o domicilio [...].
d) El incumplimiento de las medidas impuestas por razón de seguridad pública, de presentación periódica o de alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente [...].
f) La participación por el extranjero en la realización de actividades contrarias al orden público previstas como graves en la Ley Orgánica [...] sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. [...]» (art. 53 LOEx)

La infracción emblemática es la letra a): la estancia irregular. Es esencial fijarlo con precisión para el examen: hallarse en situación irregular es una infracción grave —no muy grave—, aunque su sanción típica pueda ser, alternativamente a la multa, la expulsión. El art. 53 añade, en su apartado 2, otras infracciones graves de contenido económico o registral, como promover la permanencia irregular de un extranjero previamente invitado por el infractor, o consentir la inscripción padronal de un extranjero en una vivienda que no es su domicilio real (una infracción por cada persona indebidamente inscrita). También es grave, por reincidencia, la comisión de una tercera infracción leve cuando en el año anterior se hubiera sido sancionado por dos leves de la misma naturaleza (art. 53.1.e).

3.3. Infracciones muy graves (art. 54)

El art. 54 LOEx castiga las conductas más lesivas —las que atentan contra la seguridad nacional, el tráfico de personas y la explotación laboral—:

«1. Son infracciones muy graves:
a) Participar en actividades contrarias a la seguridad nacional o que pueden perjudicar las relaciones de España con otros países, o estar implicados en actividades contrarias al orden público previstas como muy graves en la Ley Orgánica [...] sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.
b) Inducir, promover, favorecer o facilitar con ánimo de lucro, individualmente o formando parte de una organización, la inmigración clandestina de personas en tránsito o con destino al territorio español o su permanencia en el mismo, siempre que el hecho no constituya delito.
c) La realización de conductas de discriminación por motivos raciales, étnicos, nacionales o religiosos, en los términos previstos en el artículo 23 de la presente Ley, siempre que el hecho no constituya delito.
d) La contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de residencia y trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados, siempre que el hecho no constituya delito. [...]» (art. 54 LOEx)

Dos matices decisivos. Primero, la mayoría de estos tipos llevan la cláusula «siempre que el hecho no constituya delito»: si la conducta alcanza relevancia penal (por ejemplo, el delito de favorecimiento de la inmigración ilegal o el de trata), la vía es la penal y no la administrativa. Segundo, en la contratación irregular (letra d) y en el favorecimiento con lucro, se comete una infracción por cada trabajador, lo que multiplica la respuesta sancionadora. Es también muy grave la reincidencia cualificada: la comisión de una tercera infracción grave habiendo sido sancionado por dos graves de la misma naturaleza en el año anterior (art. 54.1.g). Por último, el art. 54.2 recoge las gravísimas obligaciones de los transportistas que trasladan a extranjeros sin comprobar la validez de su documentación.

4. Sanciones y prescripción (arts. 55 y 56)

Las sanciones se gradúan según la gravedad. El art. 55.1 LOEx fija los tramos de multa:

«1. Las infracciones tipificadas en los artículos anteriores serán sancionadas en los términos siguientes:
a) Las infracciones leves con multa de hasta 500 euros.
b) Las infracciones graves con multa de 501 hasta 10.000 euros. [...]
c) Las infracciones muy graves con multa desde 10.001 hasta 100.000 euros [...].» (art. 55.1 LOEx)

Para la graduación, el art. 55 obliga a ajustarse a criterios de proporcionalidad, valorando el grado de culpabilidad, el daño producido o el riesgo derivado de la infracción y su trascendencia, y a tener especialmente en cuenta la capacidad económica del infractor. Un aspecto capital, que reitera el art. 57, es que multa y expulsión no se acumulan: por una misma infracción que admita ambas respuestas, la Administración impone una u otra, de forma alternativa y motivada. Cuando se sanciona con multa por estancia irregular, la resolución suele conceder un plazo para el abandono voluntario del territorio.

En materia de prescripción, el art. 56 LOEx establece —y aquí conviene la máxima atención, porque es una trampa clásica— plazos distintos para infracciones y para sanciones:

«1. Las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses.
2. Las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescribirán a los cinco años, las graves a los dos años y las impuestas por infracciones leves al año.
3. Si la sanción impuesta fuera la de expulsión del territorio nacional la prescripción no empezará a contar hasta que haya transcurrido el período de prohibición de entrada fijado en la resolución con un máximo de diez años.» (art. 56 LOEx)

Reténgase la asimetría: las infracciones muy graves prescriben a los tres años (no a los cuatro ni a los cinco), las graves a los dos años y las leves a los seis meses; en cambio, las sanciones por muy graves prescriben a los cinco años, las graves a los dos años y las leves al año. Cuando la sanción es la expulsión, el cómputo de la prescripción de la sanción no arranca hasta agotado el período de prohibición de entrada. Estos plazos son de necesaria memorización.

5. La expulsión del territorio (art. 57)

5.1. Causas y prohibición de acumulación

La expulsión es la medida por la que se ordena la salida obligatoria del extranjero, con prohibición de entrada por un tiempo determinado. El art. 57 LOEx distingue dos grandes vías. La primera, como sanción alternativa a la multa:

«1. Cuando los infractores sean extranjeros y realicen conductas de las tipificadas como muy graves, o conductas graves de las previstas en los apartados a), b), c), d) y f) del artículo 53.1 de esta Ley Orgánica, podrá aplicarse, en atención al principio de proporcionalidad, en lugar de la sanción de multa, la expulsión del territorio español, previa la tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante la resolución motivada que valore los hechos que configuran la infracción.» (art. 57.1 LOEx)

La segunda, como causa autónoma ligada a una condena penal:

«2. Asimismo, constituirá causa de expulsión, previa tramitación del correspondiente expediente, que el extranjero haya sido condenado, dentro o fuera de España, por una conducta dolosa que constituya en nuestro país delito sancionado con pena privativa de libertad superior a un año, salvo que los antecedentes penales hubieran sido cancelados.» (art. 57.2 LOEx)

La prohibición de acumular multa y expulsión es tajante:

«3. En ningún caso podrán imponerse conjuntamente las sanciones de expulsión y multa.» (art. 57.3 LOEx)

La expulsión conlleva, en todo caso, la extinción de cualquier autorización para permanecer legalmente en España y el archivo de los procedimientos en curso de residencia o trabajo (art. 57.4). No obstante, la propia ley admite que la expulsión pueda revocarse en los supuestos que se determinen reglamentariamente, y contempla una regla singular para el extranjero que fuese titular de una autorización de residencia válida expedida por otro Estado miembro: salvo razones de orden público o seguridad nacional, se le advertirá, mediante diligencia en el pasaporte, de la obligación de dirigirse de inmediato al territorio de dicho Estado, y solo si incumple esa advertencia se tramitará el expediente de expulsión. Su efecto natural —la prohibición de entrada— se regula en el art. 58, que veremos más adelante.

5.2. Los límites a la expulsión

La ley protege a determinados colectivos frente a la expulsión. El art. 57.5 LOEx enuncia la regla y sus excepciones, y —muy relevante para el examen— cierra con un párrafo que ampara al entorno familiar:

«5. La sanción de expulsión no podrá ser impuesta, salvo que la infracción cometida sea la prevista en el artículo 54, letra a) del apartado 1, o suponga una reincidencia en la comisión, en el término de un año, de una infracción de la misma naturaleza sancionable con la expulsión, a los extranjeros que se encuentren en los siguientes supuestos:
a) Los nacidos en España que hayan residido legalmente en los últimos cinco años.
b) Los residentes de larga duración. [...]
c) Los que hayan sido españoles de origen y hubieran perdido la nacionalidad española.
d) Los que sean beneficiarios de una prestación por incapacidad permanente para el trabajo como consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional ocurridos en España, así como los que perciban una prestación contributiva por desempleo o sean beneficiarios de una prestación económica asistencial [...].
Tampoco se podrá imponer o, en su caso, ejecutar la sanción de expulsión al cónyuge del extranjero que se encuentre en alguna de las situaciones señaladas anteriormente y que haya residido legalmente en España durante más de dos años, ni a sus ascendientes e hijos menores, o mayores con discapacidad que no sean objetivamente capaces de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud, que estén a su cargo.» (art. 57.5 LOEx)

Nótese la precisión: la protección del cónyuge que haya residido legalmente más de dos años, y la de los ascendientes e hijos menores a cargo, se sitúa en el último párrafo del art. 57.5. Junto a estos límites subjetivos, el art. 57.6 LOEx añade dos límites objetivos capitales —la no devolución y las mujeres embarazadas—:

«6. La expulsión no podrá ser ejecutada cuando ésta conculcase el principio de no devolución, o afecte a las mujeres embarazadas, cuando la medida pueda suponer un riesgo para la gestación o la salud de la madre.» (art. 57.6 LOEx)

Cuando el extranjero se halle procesado o imputado en un procedimiento penal por delito castigado con pena privativa de libertad inferior a seis años, el Juez, previa audiencia del Ministerio Fiscal, deberá autorizar la expulsión en un plazo breve —no superior a tres días—, salvo que aprecie de forma motivada circunstancias que justifiquen su denegación (art. 57.7). Se articula así el principio de preferencia de la expulsión sobre el proceso penal para delitos de menor gravedad, con la salvedad de los delitos de tráfico de personas (arts. 312.1, 313.1 y 318 bis del Código Penal), en los que la expulsión se ejecuta una vez cumplida la pena.

5.3. Expulsión y multa: la Directiva de retorno

La relación entre multa y expulsión por estancia irregular ha experimentado una relevante evolución jurisprudencial. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, interpretando la Directiva 2008/115/CE (Directiva de retorno), sostuvo en su día que la respuesta ordinaria ante la permanencia irregular debe ser la expulsión (retorno) y no la mera multa, que no pone fin a la situación de irregularidad (sentencias Zaizoune y posteriores). La jurisprudencia española se adaptó: ante la estancia irregular, la Administración debe valorar la procedencia de la expulsión, motivando su decisión y ponderando las circunstancias personales del interesado (arraigo, familia, colaboración), sin que quepa una aplicación automática ni una preferencia mecánica por la multa. En todo caso, la expulsión exige la tramitación del expediente con audiencia del interesado y respeto a los límites del art. 57.5 y 57.6; no es una decisión de aplicación automática, sino el resultado de un procedimiento en el que se pondera la proporcionalidad de la medida.

6. El procedimiento sancionador

6.1. Normas comunes, medidas cautelares e internamiento

El procedimiento sancionador de extranjería se rige por las normas comunes del procedimiento administrativo (Ley 39/2015), con las especialidades de la LOEx y su Reglamento, y con pleno respeto a las garantías: derecho a ser informado de la acusación, a formular alegaciones, a proponer prueba, a la asistencia letrada —de oficio si es preciso— y a intérprete, y a una resolución motivada con indicación de recursos. Durante la tramitación pueden adoptarse medidas cautelares. El art. 61 LOEx las enumera:

«1. Desde el momento en que se incoe un procedimiento sancionador en el que pueda proponerse la expulsión, el instructor, a fin de asegurar la resolución final que pudiera recaer, podrá adoptar alguna de las siguientes medidas cautelares:
a) Presentación periódica ante las autoridades competentes.
b) Residencia obligatoria en determinado lugar.
c) Retirada del pasaporte o documento acreditativo de su nacionalidad, previa entrega al interesado del resguardo acreditativo de tal medida.
d) Detención cautelar, por la autoridad gubernativa o sus agentes, por un período máximo de 72 horas previas a la solicitud de internamiento. [...]
e) Internamiento preventivo, previa autorización judicial en los centros de internamiento.
f) Cualquier otra medida cautelar que el juez estime adecuada y suficiente.» (art. 61 LOEx)

La medida más limitativa es el internamiento. El art. 62 LOEx lo rodea de garantías reforzadas: solo lo acuerda, motivadamente, la autoridad judicial (el Juez de Instrucción del lugar de la detención), previa audiencia del interesado y del Ministerio Fiscal, mediante auto, y con arreglo al principio de proporcionalidad:

«2. El internamiento se mantendrá por el tiempo imprescindible para los fines del expediente, siendo su duración máxima de 60 días, y sin que pueda acordarse un nuevo internamiento por cualquiera de las causas previstas en un mismo expediente.» (art. 62.2 LOEx)

El internamiento se cumple en Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE), de carácter no penitenciario; el interno conserva sus derechos fundamentales (información, asistencia letrada e intérprete, comunicación con familiares, asistencia sanitaria) y está bajo la tutela de un Juez de control de la estancia. Frente a la privación de libertad procede el habeas corpus. No cabe el internamiento de menores, que son puestos a disposición de los servicios de protección (art. 62.4). El internamiento no es una pena, sino una medida instrumental para asegurar la ejecución de la expulsión o la devolución, sometida a control judicial permanente.

Para acordarlo, el juez debe ponderar, conforme al art. 62.1, las circunstancias concurrentes y, en especial, el riesgo de incomparecencia —por carecer de domicilio o de documentación identificativa—, las actuaciones del extranjero tendentes a dificultar o evitar la expulsión, y la existencia de condenas o de sanciones administrativas previas; en caso de enfermedad grave, valorará el riesgo del internamiento para la salud pública o para la del propio extranjero. Si dejan de cumplirse las condiciones que lo justificaron, el extranjero debe ser puesto inmediatamente en libertad, de oficio o a instancia del Ministerio Fiscal. La incoación del expediente, las medidas cautelares y la resolución final se comunican al Ministerio de Asuntos Exteriores y a la embajada o consulado del país del interesado. Todo ello confirma que el internamiento es la medida más excepcional del sistema, subordinada a un juicio de necesidad y proporcionalidad que corresponde en exclusiva a la autoridad judicial, y nunca a la gubernativa.

6.2. Modalidades del procedimiento

El Reglamento distingue varias modalidades. El procedimiento ordinario se aplica con carácter general y concede plazos amplios de alegación y prueba; su resolución de expulsión fija un plazo para el cumplimiento voluntario. El procedimiento preferente se reserva a los supuestos más graves o urgentes —señaladamente el riesgo de incomparecencia, que el extranjero eludiera o dificultara la expulsión, o que representara un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional— y se caracteriza por su tramitación abreviada (plazo de alegaciones de cuarenta y ocho horas) y por la posibilidad de ejecución inmediata de la expulsión. El procedimiento simplificado se emplea para las infracciones leves y otros supuestos de menor complejidad. La correcta elección de la modalidad es esencial, pues de ella dependen los plazos y las garantías del expediente; la agilidad del preferente se compensa con el mantenimiento de las garantías esenciales —asistencia letrada, intérprete y control judicial de las medidas cautelares—, cuyo respeto vigilan los tribunales.

7. Efectos de la expulsión, la devolución y la denegación de entrada

La expulsión ejecutada produce la salida del extranjero y la prohibición de entrada. El art. 58 LOEx fija su duración y regula, además, la figura de la devolución:

«1. La expulsión llevará consigo la prohibición de entrada en territorio español. La duración de la prohibición se determinará en consideración a las circunstancias que concurran en cada caso y su vigencia no excederá de cinco años.
2. Excepcionalmente, cuando el extranjero suponga una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública, la seguridad nacional o para la salud pública, podrá imponerse un período de prohibición de entrada de hasta diez años. [...]
3. No será preciso expediente de expulsión para la devolución de los extranjeros en los siguientes supuestos:
a) Los que habiendo sido expulsados contravengan la prohibición de entrada en España.
b) Los que pretendan entrar ilegalmente en el país.» (art. 58 LOEx)

La devolución es, pues, una figura distinta de la expulsión: no requiere expediente sancionador y procede en dos casos —contravenir una prohibición de entrada previa o pretender entrar ilegalmente—. La devolución de quien quebrantó una prohibición conlleva la reactivación del plazo de prohibición; la del que intenta entrar ilegalmente lleva consigo prohibición de entrada por un máximo de tres años (art. 58.7). Cuando la devolución no pueda ejecutarse en 72 horas, se solicita del juez el internamiento (art. 58.6). El art. 58.4 protege al solicitante de asilo y a la embarazada:

«4. En el supuesto de que se formalice una solicitud de protección internacional [...] no podrá llevarse a cabo la devolución hasta que se haya decidido la inadmisión a trámite de la petición [...]. Tampoco podrán ser devueltas las mujeres embarazadas cuando la medida pueda suponer un riesgo para la gestación o para la salud de la madre.» (art. 58.4 LOEx)

Los efectos de la denegación de entrada los regula el art. 60 LOEx: el extranjero al que se deniega la entrada en frontera está obligado a regresar a su punto de origen (retorno), y si el regreso se retrasa más de 72 horas la autoridad se dirige al Juez de Instrucción para determinar el lugar de internamiento, en centros de carácter no penitenciario:

«2. Los lugares de internamiento para extranjeros no tendrán carácter penitenciario, y estarán dotados de servicios sociales, jurídicos, culturales y sanitarios. Los extranjeros internados estarán privados únicamente del derecho ambulatorio.» (art. 60 LOEx)

Conviene diferenciar con claridad las tres figuras, porque el examen suele confundirlas. La denegación de entrada opera en el puesto fronterizo, frente a quien pretende entrar de forma regular pero no reúne los requisitos, y su efecto es el retorno (art. 26.2 y 60). La devolución opera frente a quien pretende entrar irregularmente o contraviene una prohibición previa, y no requiere expediente (art. 58.3). La expulsión afecta a quien ya se halla en el territorio y se acuerda como sanción o por condena penal, previa tramitación de expediente con todas las garantías (art. 57). Las tres comportan la salida del extranjero, pero difieren en el momento (frontera o interior), en la necesidad de expediente y en la generación o no de prohibición de entrada. Dominar estas diferencias es imprescindible para calificar correctamente cada actuación policial.

8. Colaboración contra redes y víctimas de trata

La ley combina el rigor sancionador con instrumentos de protección. El art. 59 LOEx premia la colaboración contra las redes organizadas:

«1. El extranjero que se encuentre irregularmente en España y sea víctima, perjudicado o testigo de un acto de tráfico ilícito de seres humanos, inmigración ilegal, explotación laboral o de tráfico ilícito de mano de obra o de explotación en la prostitución abusando de su situación de necesidad, podrá quedar exento de responsabilidad administrativa y no será expulsado si denuncia a los autores o cooperadores de dicho tráfico, o coopera y colabora con las autoridades competentes, proporcionando datos esenciales o testificando, en su caso, en el proceso correspondiente contra aquellos autores.» (art. 59 LOEx)

Al extranjero exento se le puede facilitar, a su elección, el retorno asistido a su país o la autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales, con facilidades para su integración (art. 59.3). Esta previsión persigue un doble objetivo de política criminal: desarticular las redes —que se benefician del silencio de sus víctimas— e incentivar la cooperación de quienes, en situación irregular, disponen de información valiosa.

La protección de las víctimas de la trata de seres humanos es todavía más intensa. El art. 59 bis LOEx introduce el período de restablecimiento y reflexión:

«2. Los órganos administrativos competentes, cuando estimen que existen motivos razonables para creer que una persona extranjera en situación irregular ha sido víctima de trata de seres humanos, informarán a la persona interesada [...] y elevarán a la autoridad competente [...] la oportuna propuesta sobre la concesión de un período de restablecimiento y reflexión [...]. Dicho período de restablecimiento y reflexión tendrá una duración de, al menos, noventa días, y deberá ser suficiente para que la víctima pueda decidir si desea cooperar con las autoridades en la investigación del delito [...]. Tanto durante la fase de identificación de las víctimas, como durante el período de restablecimiento y reflexión, no se incoará un expediente sancionador por infracción del artículo 53.1.a) y se suspenderá el expediente administrativo sancionador que se le hubiere incoado o, en su caso, la ejecución de la expulsión o devolución eventualmente acordadas [...].» (art. 59 bis LOEx)

La identificación de la posible víctima ha de hacerse conforme al Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos (Convenio de Varsovia, de 16 de mayo de 2005). Durante el período de reflexión —de al menos noventa días— la víctima queda al margen del expediente sancionador, se le autoriza la estancia temporal y las administraciones velan por su subsistencia, seguridad y protección. La autoridad competente podrá declararla exenta de responsabilidad administrativa y facilitarle, a su elección, el retorno asistido o una autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales, atendiendo a su cooperación en la investigación o a su situación personal —de modo que la colaboración no es requisito imprescindible para la protección—. Este enfoque, que sitúa la protección de la víctima por delante de su condición administrativa irregular, coloca a la Policía Nacional en un papel central, tanto operativo como de garante de los derechos de las personas más vulnerables.

Ideas fuerza para el test

• Documentación (art. 4): derecho y deber de conservar pasaporte y documentación española; TIE para autorizaciones superiores a 6 meses (solicitud en 1 mes); NIE personal, único y exclusivo; cédula de inscripción para indocumentados.
• Infracciones (art. 51): leves (art. 52), graves (art. 53), muy graves (art. 54). Estancia irregular = GRAVE (53.1.a). Promover con lucro la inmigración clandestina y contratar sin autorización = MUY GRAVES (54.1.b y d), una infracción por trabajador.
• Sanciones (art. 55): leves ≤ 500 €; graves 501-10.000 €; muy graves 10.001-100.000 €. Nunca se acumulan multa y expulsión (art. 57.3).
• Prescripción (art. 56): INFRACCIONES muy graves 3 años, graves 2 años, leves 6 meses; SANCIONES muy graves 5 años, graves 2 años, leves 1 año.
• Expulsión (art. 57): alternativa a la multa (57.1) o por condena por delito doloso con pena > 1 año (57.2). Límites del 57.5 (nacidos en España, larga duración, cónyuge con residencia legal > 2 años, ascendientes e hijos a cargo) y del 57.6 (no devolución y embarazadas).
• Prohibición de entrada (art. 58): hasta 5 años (excepcional 10). Devolución sin expediente (contravenir prohibición o entrar ilegalmente); internamiento si no se ejecuta en 72 h.
• Medidas cautelares (art. 61): presentación periódica, residencia obligatoria, retirada de pasaporte, detención 72 h e internamiento. Internamiento (art. 62): lo acuerda el Juez por auto, en CIE no penitenciario, máximo 60 días, sin nuevo internamiento por las mismas causas.
• Denegación de entrada (art. 60): retorno; internamiento no penitenciario si se retrasa más de 72 h. Distínguela de la devolución y de la expulsión.
• Protección: colaboración contra redes (art. 59) y víctimas de trata (art. 59 bis) con período de restablecimiento y reflexión de al menos 90 días, exención de responsabilidad y autorización de residencia o retorno asistido.
• VIGENCIA 2026: la ley base es la LO 4/2000; su Reglamento vigente es el RD 1155/2024 (en vigor 20-05-2025), que derogó el RD 557/2011.