El TEDH, el TJUE y la Fiscalía Europea

Tema desarrollado para preparar el primer ejercicio de conocimientos de la Escala Ejecutiva (Inspector/a) de la Policía Nacional. La información es orientativa y está verificada a la fecha de actualización frente al BOE, al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a los Tratados de la Unión; el contenido evaluable lo fija el temario del anexo II de tu convocatoria (Resolución de 31 de julio de 2025, BOE-A-2025-16611). Los artículos del TUE y del TFUE se reproducen literalmente de la versión consolidada publicada en el DOUE C 202, de 7 de junio de 2016.

Índice

• 0. Introducción: dos tribunales que no hay que confundir
• 1. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)
  • 1.1. Marco normativo: el Consejo de Europa y el Convenio
  • 1.2. Composición y organización
  • 1.3. Funciones: demandas individuales y estatales
• 2. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)
  • 2.1. Marco normativo (art. 19 TUE)
  • 2.2. Composición: el Tribunal de Justicia y el Tribunal General
  • 2.3. Funciones y tipos de recurso
• 3. Efectos de sus resoluciones en el ámbito interno
  • 3.1. Las sentencias del TEDH y su ejecución
  • 3.2. El recurso de revisión del art. 5 bis LOPJ
  • 3.3. Las resoluciones del TJUE: primacía y efecto directo
• 4. La Fiscalía Europea (art. 86 TFUE)
  • 4.1. Origen y marco normativo
  • 4.2. Estructura: nivel central y descentralizado
  • 4.3. Competencia y funcionamiento
• Ideas fuerza para el test

0. Introducción: dos tribunales que no hay que confundir

Uno de los errores más frecuentes en el examen es confundir el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Son órganos distintos, pertenecen a organizaciones diferentes y tienen su sede en ciudades diferentes. El TEDH es el tribunal del Consejo de Europa —una organización internacional de 46 Estados, ajena a la Unión Europea— y tiene su sede en Estrasburgo; vela por el respeto del Convenio Europeo de Derechos Humanos. El TJUE es la institución judicial de la Unión Europea (27 Estados), tiene su sede en Luxemburgo y garantiza la interpretación y aplicación uniforme del Derecho de la Unión. Para el Inspector/a de la Policía Nacional, ambos son relevantes: el TEDH marca los estándares de derechos fundamentales que condicionan la actuación policial (detención, intimidad, tutela judicial), y el TJUE fija el alcance de instrumentos como la orden europea de detención y entrega.

Cierra el tema la Fiscalía Europea, órgano de la Unión encargado de perseguir los delitos que dañan sus intereses financieros. Un esquema mental útil para el examen: Estrasburgo, Consejo de Europa y Convenio de Roma de 1950 apuntan al TEDH; Luxemburgo, Unión Europea y Tratados apuntan al TJUE; y toda referencia a los intereses financieros de la Unión o a la Directiva PIF apunta a la Fiscalía Europea. Interioriza esta triple distinción antes de entrar en el detalle: es la clave de muchas preguntas capciosas.

1. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)

1.1. Marco normativo: el Consejo de Europa y el Convenio

El Consejo de Europa es una organización internacional creada por el Tratado de Londres de 5 de mayo de 1949, con sede en Estrasburgo, cuya finalidad es la defensa de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho. Tras el cese de Rusia como miembro en 2022, lo integran 46 Estados. Es una organización de cooperación intergubernamental, no de integración: no cede soberanía ni produce normas de aplicación directa, a diferencia de la Unión Europea. En su seno se adoptó el instrumento clave: el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales —Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH)—, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y en vigor desde el 3 de septiembre de 1953. España lo ratificó en 1979.

El propio Convenio creó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos como garante de los derechos que reconoce: el derecho a la vida (art. 2), la prohibición de la tortura (art. 3), el derecho a la libertad y a la seguridad (art. 5), el derecho a un proceso equitativo (art. 6), el principio de legalidad penal (art. 7), el respeto a la vida privada y familiar (art. 8), las libertades de pensamiento, expresión y reunión (arts. 9 a 11) y la prohibición de discriminación (art. 14), entre otros. El Convenio se ha ido completando mediante Protocolos: unos añaden derechos (protección de la propiedad, instrucción y elecciones libres del Protocolo n.º 1; abolición de la pena de muerte de los Protocolos n.º 6 y n.º 13) y otros reforman el procedimiento. Especial relevancia tuvieron el Protocolo n.º 11 (1998), que convirtió al Tribunal en un órgano único y permanente; el Protocolo n.º 14 (en vigor en 2010), que reforzó los filtros de admisibilidad; y el Protocolo n.º 15, que redujo de seis a cuatro meses el plazo para acudir al Tribunal.

El texto del Convenio se estructura, en esencia, en un primer título que enumera los derechos y libertades garantizados (arts. 2 a 18) y un segundo título que regula el propio Tribunal y su procedimiento (arts. 19 y siguientes). Es importante recordar que el CEDH y el TEDH pertenecen al Consejo de Europa, no a la Unión Europea; ahora bien, el art. 6 del TUE prevé la futura adhesión de la Unión al Convenio, todavía no consumada, y establece que los derechos del CEDH forman parte del Derecho de la Unión como principios generales. Ambos sistemas europeos de protección de derechos conviven, por tanto, y dialogan, sin confundirse: un mismo asunto puede llegar tanto a Estrasburgo (por vulneración del Convenio) como a Luxemburgo (por aplicación del Derecho de la Unión), pero por cauces y con efectos distintos.

1.2. Composición y organización

El TEDH se compone de un número de jueces igual al de Estados parte del Convenio (por tanto, 46). Los jueces son elegidos por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, de una lista de tres candidatos propuestos por cada Estado, por un mandato de nueve años no renovable. Actúan a título individual, con plena independencia, y no representan al Estado que los propuso. El Tribunal actúa en distintas formaciones según la complejidad del asunto:

• Juez único: puede inadmitir las demandas manifiestamente inadmisibles.
• Comités de tres jueces: resuelven asuntos repetitivos con jurisprudencia consolidada.
• Salas de siete jueces: son la formación ordinaria para el examen del fondo.
• Gran Sala de diecisiete jueces: conoce de los asuntos más importantes o que plantean cuestiones graves de interpretación, por remisión de una Sala o por reenvío a instancia de parte.

El Tribunal está dirigido por un Presidente, elegido por el pleno de los jueces, y se apoya en una Secretaría (Registry) que gestiona el enorme volumen de demandas. Cada juez elegido a propuesta de un Estado suele intervenir, como juez nacional, en los asuntos relativos a ese Estado, aunque siempre con plena independencia. Las reformas introducidas por el Protocolo n.º 14 buscaron precisamente aliviar la sobrecarga del Tribunal: reforzaron la figura del juez único para filtrar las demandas inadmisibles y ampliaron las competencias de los comités de tres jueces para los asuntos repetitivos. Con ello, el sistema pretende reservar el tiempo de las Salas y de la Gran Sala para los asuntos que realmente plantean cuestiones nuevas o de principio.

1.3. Funciones: demandas individuales y estatales

La función esencial del TEDH es examinar las demandas por violación del Convenio. Existen dos vías: las demandas individuales (art. 34 CEDH), que puede presentar cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de una violación, y las demandas interestatales (art. 33 CEDH), que un Estado parte dirige contra otro. La gran mayoría de los asuntos son demandas individuales.

Para que una demanda sea admisible deben cumplirse los requisitos estrictos del art. 35 CEDH: haber agotado las vías de recurso internas (en España, incluido el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional cuando proceda) y presentar la demanda dentro del plazo de cuatro meses desde la resolución interna definitiva. Además, el Tribunal rechaza las demandas anónimas o sustancialmente idénticas a otra ya examinada, las incompatibles con el Convenio (por razón de la materia, la persona, el lugar o el tiempo), las manifiestamente mal fundadas, las abusivas y aquellas en las que el demandante no haya sufrido un perjuicio importante. La inmensa mayoría de las demandas se inadmiten en esta fase de filtro. El Tribunal, si aprecia la violación, dicta sentencia y puede conceder a la víctima una satisfacción equitativa (art. 41 CEDH), es decir, una indemnización cuando el Derecho interno no permita reparar por completo la lesión.

Cuando existe un riesgo inminente de daño irreparable —por ejemplo, una expulsión hacia un país donde el interesado corra peligro—, el Tribunal puede acordar medidas provisionales (la conocida «regla 39» de su Reglamento) para suspender la actuación estatal mientras examina el fondo. El TEDH ha desarrollado además técnicas para afrontar las violaciones estructurales o repetitivas: mediante las sentencias piloto identifica un problema sistémico en la legislación o práctica de un Estado, señala las medidas que este debe adoptar y suspende el examen del resto de demandas idénticas hasta que se corrija. También puede emitir, a solicitud de los más altos tribunales nacionales, opiniones consultivas sobre la interpretación del Convenio (Protocolo n.º 16), reforzando el diálogo con las jurisdicciones internas. Todo ello configura al TEDH no solo como un órgano que repara casos individuales, sino como un motor de armonización del estándar europeo de derechos humanos, cuya doctrina es de conocimiento obligado para cualquier operador jurídico y, muy en particular, para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Conviene subrayar una diferencia esencial con el TJUE que suele preguntarse: el TEDH no es una cuarta instancia. No revisa la valoración de la prueba ni la interpretación del Derecho interno que hicieron los tribunales nacionales; se limita a comprobar si, en el conjunto del proceso, se respetaron los derechos del Convenio. Por eso el agotamiento previo de la vía interna es un requisito capital: Estrasburgo interviene solo cuando el Estado ha tenido ya la oportunidad de reparar por sí mismo la eventual lesión y no lo ha hecho. Esta lógica de subsidiariedad, expresamente reforzada por el Protocolo n.º 15, reparte la responsabilidad principal de la protección de los derechos entre las autoridades nacionales, quedando el Tribunal como garantía última.

Para el trabajo policial, varios de los derechos del Convenio operan como límites directos de la actuación. El art. 2 (derecho a la vida) condiciona el uso de la fuerza y de las armas, que debe ser absolutamente necesario y proporcionado. El art. 3 prohíbe de forma absoluta la tortura y los tratos inhumanos o degradantes, sin excepción alguna ni siquiera en situaciones de emergencia, e impone al Estado el deber de investigar las denuncias de malos tratos. El art. 5 regula las condiciones de la detención (información de los motivos, control judicial y plazos). El art. 6 garantiza el proceso equitativo y la presunción de inocencia, y el art. 8 protege la vida privada, lo que incide en las injerencias (entradas y registros, intervención de comunicaciones, tratamiento de datos). Conocer la jurisprudencia de Estrasburgo sobre estos preceptos no es una cuestión teórica, sino una guía práctica para que la actuación de la Policía Nacional respete los estándares europeos y no incurra en responsabilidad del Estado.

2. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)

2.1. Marco normativo (art. 19 TUE)

El TJUE es una de las siete instituciones de la Unión (art. 13 TUE). Su misión, según el art. 19 TUE, es garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Su régimen se desarrolla en los arts. 251 a 281 del TFUE, en el Estatuto del Tribunal (Protocolo n.º 3 anejo a los Tratados) y en su Reglamento de Procedimiento. Tiene su sede en Luxemburgo. El precepto fundacional debe conocerse literalmente:

«1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprenderá el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados. Garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados.
Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.
2. El Tribunal de Justicia estará compuesto por un juez por Estado miembro. Estará asistido por abogados generales.
El Tribunal General dispondrá al menos de un juez por Estado miembro.
Los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia y los jueces del Tribunal General serán elegidos de entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia [...]. Serán nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros para un período de seis años. Los jueces y abogados generales salientes podrán ser nombrados de nuevo.
3. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará, de conformidad con los Tratados:
a) sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o por personas físicas o jurídicas;
b) con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones;
c) en los demás casos previstos por los Tratados.» (art. 19 TUE)

Más allá de resolver litigios concretos, el Tribunal de Justicia ha sido el gran motor de la construcción jurídica europea: su jurisprudencia formuló los principios de efecto directo y primacía, elaboró la protección de los derechos fundamentales como principios generales del Derecho de la Unión antes incluso de que existiera la Carta, y garantizó que el Derecho europeo se aplique de manera uniforme en todos los Estados. Hoy, con la Carta de los Derechos Fundamentales dotada del mismo valor que los Tratados, el TJUE controla que tanto las instituciones de la Unión como los Estados, cuando aplican Derecho de la Unión, respeten esos derechos.

2.2. Composición: el Tribunal de Justicia y el Tribunal General

El Tribunal de Justicia está compuesto por un juez por cada Estado miembro (27) y asistido por abogados generales, cuya función es presentar con imparcialidad conclusiones motivadas sobre los asuntos. El art. 252 TFUE fija su número base en ocho, si bien el Consejo lo ha ampliado a once haciendo uso de la habilitación del propio precepto:

«El Tribunal de Justicia estará asistido por ocho abogados generales. Si el Tribunal de Justicia lo solicitare, el Consejo, por unanimidad, podrá aumentar el número de abogados generales.
La función del abogado general consistirá en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, requieran su intervención.» (art. 252 TFUE)

Los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia son designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados, por un mandato de seis años renovable, con renovaciones parciales cada tres años, tras el dictamen del comité del art. 255 TFUE sobre la idoneidad de cada candidato; eligen de entre ellos a su Presidente por tres años. Así lo detalla el art. 253 TFUE:

«Los jueces y los abogados generales del Tribunal de Justicia, elegidos entre personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia, serán designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un período de seis años, tras consultar al comité a que se refiere el artículo 255.
Cada tres años tendrá lugar una renovación parcial de los jueces y abogados generales [...].
Los jueces elegirán de entre ellos al Presidente del Tribunal de Justicia por un período de tres años. Su mandato será renovable. [...]» (art. 253 TFUE)

El Tribunal General está formado por, al menos, dos jueces por Estado miembro y conoce en primera instancia, sobre todo, de los recursos directos de particulares y empresas (competencia, ayudas de Estado, propiedad intelectual, etc.). Su régimen básico lo fija el art. 254 TFUE:

«El número de jueces del Tribunal General será fijado por el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El Estatuto podrá disponer que el Tribunal General esté asistido por abogados generales.
Los miembros del Tribunal General serán elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de altas funciones jurisdiccionales. Serán designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un período de seis años, tras consultar al comité a que se refiere el artículo 255. Cada tres años tendrá lugar una renovación parcial. Los miembros salientes podrán ser nuevamente designados.
Los jueces elegirán de entre ellos al Presidente del Tribunal General por un período de tres años. Su mandato será renovable. [...]» (art. 254 TFUE)

Contra las resoluciones del Tribunal General cabe recurso de casación limitado a las cuestiones de Derecho ante el Tribunal de Justicia (art. 256 TFUE), que además le atribuye el conocimiento en primera instancia de los recursos de anulación, por omisión, de indemnización y de función pública, con las excepciones que el Estatuto reserva al Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia puede actuar, según el art. 251 TFUE, en Salas de tres o cinco jueces, en Gran Sala o, cuando el Estatuto lo disponga, en Pleno. Los abogados generales no dictan sentencia, pero sus conclusiones —un análisis jurídico razonado y público— tienen gran autoridad y con frecuencia anticipan la solución del Tribunal, sin vincularlo.

2.3. Funciones y tipos de recurso

El TJUE conoce, principalmente, de las siguientes vías procesales. El recurso por incumplimiento (art. 258 TFUE) permite a la Comisión demandar a un Estado que ha incumplido el Derecho de la Unión:

«Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.
Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.» (art. 258 TFUE)

Si el Estado no ejecuta la sentencia, el art. 260 TFUE permite imponerle una suma a tanto alzado o una multa coercitiva. El recurso de anulación (art. 263 TFUE) controla la legalidad de los actos de las instituciones y puede anularlos:

«El Tribunal de Justicia de la Unión Europea controlará la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. [...]
A tal fin, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse sobre los recursos por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder [...].
[...] Los recursos previstos en el presente artículo deberán interponerse en el plazo de dos meses [...].» (art. 263 TFUE)

El recurso por omisión (art. 265 TFUE) reacciona frente a la inactividad ilegal de una institución que, en violación de los Tratados, se abstiene de pronunciarse:

«En caso de que, en violación de los Tratados, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión podrán recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea con objeto de que declare dicha violación. [...]
Este recurso solamente será admisible si la institución, órgano u organismo de que se trate hubieren sido requeridos previamente para que actúen. Si transcurrido un plazo de dos meses, a partir de dicho requerimiento, la institución [...] no hubiere definido su posición, el recurso podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses. [...]» (art. 265 TFUE)

Pero la vía más importante para el diálogo entre los jueces nacionales y el Tribunal es la cuestión prejudicial (art. 267 TFUE), que asegura la aplicación uniforme del Derecho europeo:

«El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:
a) sobre la interpretación de los Tratados;
b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.
Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.
Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.
Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad.» (art. 267 TFUE)

A estas vías principales se añaden otras: el recurso de casación contra las resoluciones del Tribunal General, limitado a cuestiones de Derecho; el recurso de indemnización por la responsabilidad extracontractual de la Unión; y los litigios en materia de función pública. La responsabilidad patrimonial de la Unión la regula el art. 340 TFUE:

«La responsabilidad contractual de la Unión se regirá por la ley aplicable al contrato de que se trate.
En materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. [...]» (art. 340 TFUE)

Reviste especial interés para el espacio de libertad, seguridad y justicia el procedimiento prejudicial de urgencia (PPU), tramitación acelerada prevista —como confirma el último párrafo del art. 267— para los asuntos en que una persona está privada de libertad, por ejemplo en materia de orden europea de detención y entrega o de asilo. Con este conjunto de recursos —incumplimiento, anulación, omisión, prejudicial, casación e indemnización—, el TJUE controla tanto a los Estados como a las propias instituciones y asegura la coherencia del ordenamiento de la Unión.

3. Efectos de sus resoluciones en el ámbito interno

3.1. Las sentencias del TEDH y su ejecución

Las sentencias del TEDH son obligatorias para el Estado demandado (art. 46 CEDH), que se compromete a acatarlas. Son, sin embargo, sentencias declarativas: constatan si ha habido violación y, en su caso, fijan una satisfacción equitativa, pero no anulan por sí mismas la resolución judicial interna ni actúan como una instancia superior de casación. La ejecución de las sentencias la supervisa el Comité de Ministros del Consejo de Europa, que vela por el pago de las indemnizaciones y por la adopción de las medidas generales o individuales necesarias para poner fin a la violación y evitar que se repita.

La ejecución comprende, así, dos planos. Las medidas individuales tratan de reparar la situación concreta de la víctima y devolverla, en la medida de lo posible, al estado anterior a la violación (por ejemplo, reabrir un proceso, cancelar antecedentes o levantar una medida). Las medidas generales buscan evitar nuevas violaciones semejantes y pueden exigir reformas legislativas, cambios en la práctica administrativa o judicial, o la difusión de la doctrina del Tribunal entre las autoridades nacionales. Si un Estado se resiste a ejecutar una sentencia, el Comité de Ministros puede plantear al propio TEDH un recurso por incumplimiento. Este sistema de supervisión colectiva es lo que distingue al Convenio de un simple tratado internacional y garantiza que sus sentencias produzcan efectos reales en los ordenamientos internos, incluido el español.

3.2. El recurso de revisión del art. 5 bis LOPJ

Durante años, el problema en España era cómo hacer efectiva en el proceso interno una sentencia del TEDH cuando la violación seguía produciendo efectos. La solución llegó con la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial: el art. 5 bis LOPJ (introducido por la Ley Orgánica 7/2015) permite interponer recurso de revisión ante el Tribunal Supremo contra una resolución judicial firme cuando el TEDH haya declarado que dicha resolución violó alguno de los derechos del Convenio, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de otro modo que mediante esa revisión. Es la vía procesal que canaliza en el Derecho español los efectos de las condenas de Estrasburgo, colmando la laguna que existía antes de 2015.

3.3. Las resoluciones del TJUE: primacía y efecto directo

Las resoluciones del TJUE despliegan efectos mucho más incisivos en el ordenamiento interno, porque el Derecho de la Unión goza de primacía y efecto directo. Las sentencias prejudiciales vinculan al juez nacional que planteó la cuestión y orientan a todos los tribunales de la Unión, garantizando una interpretación uniforme. En los recursos por incumplimiento, la sentencia obliga al Estado a adoptar las medidas necesarias para su ejecución. Y en los recursos de anulación, la declaración de nulidad de un acto tiene efectos generales. A diferencia de las del TEDH, cuando el juez nacional aplica la doctrina del TJUE debe, si es preciso, inaplicar la ley interna contraria al Derecho de la Unión, sin esperar a su derogación ni acudir al Tribunal Constitucional.

El sistema de la cuestión prejudicial se refuerza con un deber reforzado para los tribunales de última instancia. Cuando ante ellos se suscita una duda sobre el Derecho de la Unión, están obligados a plantear la cuestión al TJUE, con las excepciones que la propia jurisprudencia (doctrina «CILFIT») admite: que la cuestión ya haya sido resuelta por el Tribunal (acto aclarado) o que la interpretación correcta resulte tan evidente que no deje lugar a duda razonable (acto claro). Fuera de esos supuestos, la falta de planteamiento puede llegar a vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva. Este deber asegura que la última palabra sobre la interpretación del Derecho europeo la tenga siempre el TJUE, preservando su aplicación uniforme en los veintisiete Estados.

4. La Fiscalía Europea (art. 86 TFUE)

4.1. Origen y marco normativo

La Fiscalía Europea (en inglés, European Public Prosecutor's Office, EPPO) es un órgano de la Unión con personalidad jurídica propia, creado sobre la base del art. 86 del TFUE mediante el Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, adoptado a través del mecanismo de cooperación reforzada. Comenzó a ejercer sus funciones el 1 de junio de 2021 y tiene su sede en Luxemburgo. Su creación responde a la necesidad de una persecución penal supranacional y homogénea de los fraudes que afectan al presupuesto de la Unión, superando las limitaciones de la mera cooperación entre fiscalías nacionales. La base jurídica es el art. 86 TFUE, cuyos apartados 1 y 2 conviene retener:

«1. Para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una Fiscalía Europea a partir de Eurojust. El Consejo se pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo.
En caso de falta de unanimidad, un grupo de al menos nueve Estados miembros podrá solicitar que el proyecto de reglamento se remita al Consejo Europeo [...].
2. La Fiscalía Europea, en su caso en colaboración con Europol, será competente para descubrir a los autores y cómplices de infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión definidos en el reglamento contemplado en el apartado 1, y para incoar un procedimiento penal y solicitar la apertura de juicio contra ellos. Ejercerá ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros la acción penal relativa a dichas infracciones. [...]» (art. 86 TFUE)

Conviene no confundir la Fiscalía Europea con la OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el Fraude). La OLAF es un órgano de la Comisión que realiza investigaciones de carácter administrativo sobre irregularidades y fraudes que afectan a los intereses de la Unión, pero no puede ejercer la acción penal: cuando detecta indicios de delito, traslada el caso a las autoridades competentes. La Fiscalía Europea, en cambio, ejerce funciones propiamente penales —investiga, acusa y sostiene la acusación ante los tribunales—. Ambas se complementan, junto con Eurojust (que coordina a las autoridades judiciales nacionales) y Europol (que apoya la cooperación policial), en la arquitectura europea de lucha contra el fraude.

4.2. Estructura: nivel central y descentralizado

La Fiscalía Europea se organiza en dos niveles. El nivel central, con sede en Luxemburgo, está formado por el Fiscal General Europeo, que la dirige, y por los Fiscales Europeos (uno por cada Estado participante), que junto al Fiscal General integran el Colegio y supervisan las investigaciones a través de Salas Permanentes. El nivel descentralizado lo constituyen los Fiscales Europeos Delegados, que actúan en cada Estado participante y son quienes materialmente dirigen las investigaciones y ejercen la acción penal ante los tribunales nacionales, con las facultades de un fiscal nacional pero con la independencia que garantiza el Reglamento.

La primera Fiscal General Europea fue Laura Codruța Kövesi, nombrada para un mandato de siete años no renovable que expira el 30 de octubre de 2026; el Consejo ha designado como sucesor a Andrés Ritter, que asumirá el cargo el 1 de noviembre de 2026. Este dato ilustra el carácter rotatorio y limitado en el tiempo del cargo, pensado para garantizar la independencia de la institución frente a las presiones políticas.

4.3. Competencia y funcionamiento

La Fiscalía Europea es competente para investigar, perseguir y llevar a juicio a los autores de los delitos que perjudican a los intereses financieros de la Unión, definidos en la llamada Directiva PIF (Directiva (UE) 2017/1371): fraudes a los fondos y al presupuesto de la Unión, corrupción, malversación, blanqueo de capitales conexo y determinados fraudes transfronterizos del IVA de gran cuantía. Actúa con independencia de las instituciones de la Unión y de las autoridades nacionales, y su labor se coordina con Eurojust, Europol y la OLAF. Para el investigador policial español, supone un interlocutor europeo directo cuando la delincuencia económica afecta al dinero de la Unión.

El reparto de tareas dentro de la Fiscalía sigue una lógica clara. Las Salas Permanentes, integradas por Fiscales Europeos, supervisan y dirigen las investigaciones, adoptan las decisiones estratégicas (llevar el asunto a juicio, archivarlo o remitirlo a las autoridades nacionales) y garantizan la coherencia de la actuación en toda la Unión. Los Fiscales Europeos Delegados son quienes, sobre el terreno, practican las diligencias, ordenan o solicitan las medidas de investigación conforme al Derecho de su Estado y sostienen la acusación ante los tribunales nacionales, que siguen siendo los competentes para enjuiciar.

La Fiscalía Europea nació de una cooperación reforzada, por lo que no abarca a todos los Estados miembros. Participan 24 Estados —tras las incorporaciones de Polonia y Suecia en 2024—; en julio de 2026 la Comisión confirmó además la incorporación de Hungría como 25.º Estado participante, pendiente de plena efectividad, de modo que solo Dinamarca e Irlanda permanecen fuera. En materia de fraude del IVA, su competencia se activa cuando el perjuicio conjunto supera un umbral elevado y presenta dimensión transfronteriza. Con esta arquitectura, la Unión dispone por primera vez de una autoridad de persecución penal verdaderamente europea, y no solo de mecanismos de cooperación entre fiscalías nacionales.

Para el Inspector conviene fijar la relación entre las tres organizaciones europeas de este tema, que a menudo se mezclan en las preguntas: el TEDH pertenece al Consejo de Europa y protege los derechos del Convenio; el TJUE es la institución judicial de la Unión y garantiza la aplicación uniforme de su Derecho; y la Fiscalía Europea es un órgano penal de la propia Unión, no un tribunal, que investiga y acusa por los delitos que dañan sus finanzas y sostiene la acusación ante los tribunales nacionales. Ninguno de los tres se confunde con Europol (cooperación policial) ni con Eurojust (cooperación judicial), que son agencias de apoyo sin facultades jurisdiccionales ni de acusación propia.

Ideas fuerza para el test

• No confundir: TEDH = Consejo de Europa (46 Estados), sede Estrasburgo, aplica el CEDH. TJUE = Unión Europea (27), sede Luxemburgo, aplica el Derecho de la Unión.
• Consejo de Europa: Tratado de Londres, 1949. CEDH: firmado en Roma, 4 de noviembre de 1950; en vigor en 1953. El Protocolo n.º 11 hizo el Tribunal permanente; el Protocolo n.º 15 redujo el plazo a 4 meses.
• TEDH: tantos jueces como Estados parte, elegidos por la Asamblea Parlamentaria por 9 años no renovables. Formaciones: juez único, comités de 3, salas de 7 y Gran Sala de 17. Demanda individual (art. 34) e interestatal (art. 33); hay que agotar las vías internas (art. 35).
• TJUE: art. 19 TUE. Dos órganos: Tribunal de Justicia (un juez por Estado + abogados generales, 8 según el art. 252 TFUE, ampliados a 11; mandato 6 años renovable) y Tribunal General (al menos dos jueces por Estado). Recursos: incumplimiento (art. 258), anulación (art. 263), omisión (art. 265) y cuestión prejudicial (art. 267).
• Sentencias TEDH: obligatorias (art. 46 CEDH) pero declarativas; ejecución supervisada por el Comité de Ministros; en España, recurso de revisión del art. 5 bis LOPJ (LO 7/2015).
• Resoluciones TJUE: primacía y efecto directo; el juez nacional inaplica la ley interna contraria; deber reforzado de plantear la prejudicial (doctrinas del acto claro y del acto aclarado).
• Fiscalía Europea (EPPO): art. 86 TFUE, Reglamento (UE) 2017/1939, cooperación reforzada, operativa desde el 1 de junio de 2021, sede Luxemburgo. Persigue los delitos contra los intereses financieros de la Unión (Directiva PIF, (UE) 2017/1371). Estructura central (Fiscal General + Fiscales Europeos + Colegio + Salas Permanentes) y descentralizada (Fiscales Europeos Delegados). Participan 24 Estados (Hungría admitida como 25.º en 2026); fuera Dinamarca e Irlanda.